雲林禁燒生煤自治條例 環保署函告無效

雲林縣禁燒生煤自治條例環保署函告無效

文‧朱淑娟 2015.9.7

雲林縣在今年六月送環保署備查的「雲林縣禁使用生煤及石油焦自治條例」，環保署今天表示，此自治條例抵觸《地方制度法》25條、《空氣汙染防治法》28條規定，且《能源管理法》屬中央權限，不得再由地方訂定自治條例。因此依違反《地方制度法》30條函告無效。

不過這只是官方的片面解讀，還有爭議空間，因為雲林縣提出這個自治條例的理由是，生煤及石油焦只用「許可」管制還是有污染排放問題，唯有「禁用」才能積極改善空氣污染。按理說，站在改善空污立場，地方願意做更多，環保署應該支持才對。而如果因此造成中央與地方的法制衝突，只要覺得雲林縣有理，還可以協助透過行政、司法或立法方式解決。

雲林縣的自治條例主要規範雲林縣內使用生煤及石油焦為燃料的工廠，從自治條例施行起一年後不得使用石油焦，二年後不得使用生煤。

目前國內只有台塑六輕的麥寮電廠還在使用石油焦，一年約26萬噸。生煤的部份，雲林縣21家工廠總用量1,318萬噸，台塑有四家，麥寮汽電用量516萬噸、台塑化一廠450萬、台塑化二廠134萬、台塑化三廠203萬，佔全縣用量98%。其中麥寮汽電、台塑石化麥寮一廠兩張生煤許可證分別於6月28日、7月4日到期。

這個自治條例5月15日經議會三讀通過後，接下來的程序，依地方制度法26條規定，如自治條例規定有罰責，應報行政院、中央各該主管機關核定後發布。雲林縣的自治條例沒有罰責，應報中央各該主管機關備查就好。

目前《空氣污染防制法》對於管制空氣污染有兩個手段，多數採取訂定排放標準管制末端排放；另一種是針對較易產生空污的燃料，規定須取得許可才能使用，這個方法目前只有依空污法第28條訂定的「生煤、石油焦..許可證管理辦法」，而這是採許可制，雲林縣的自治條例則是禁止，剝奪許可權利。

《地方制度法》25條規定：「直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。」環保署依上述理由，認為此自治條例抵觸這一條規定。

不過今年6月24日下午環保署舉行審查會議前，雲林縣搶先在當天中午通過麥寮汽電、台塑石化麥寮一廠兩張生煤許可證，還一口氣展延兩年到2017年6月9日，也就是2017年6月10日自治條例公告生效前一天，環保署是否備查這個自治條例早在6月24日展延那天就已經不重要了，自治條例爭議至少休兵兩年。

雲林縣聲東擊西 台塑2張生煤許可展延過關

 雲林縣生煤自治條例除了口水，還留下什麼？

  

文‧朱淑娟 2015.6.24

「雲林縣禁使用生煤及石油焦自治條例」事件今天上演三場戲，環保署原訂下午邀機關及學者討論自治條例是否牴觸中央法令，但上午雲林縣長李進勇先在立法院嗆聲，如環保署不備查就提出釋憲。為防李進勇下午衝進環保署要參加會議，環保署還找來警察守住會議室前後門入口，結果李進勇並沒有來。

不過就在大家關注上午場、下午場的論戰時，雲林縣竟然加演中午場，且聲東擊西審查通過麥寮汽電、台塑石化麥寮一廠兩張生煤許可證，還一口氣展延兩年到2017年6月9日，也就是2017年6月10日自治條例公告生效前一天，如此一來環保署今天是否備查自治條例已經不重要，果然會後也不置可否。自治條例爭議至少休兵兩年。

環保署下午會後，由法規會副主委郭子哲說明，他提出自治條例有牴觸以下中央法令的疑慮，包括：憲法111條、地方制度法30條、空汙法28條、能源管理法，將再請雲林縣說明。另外有關李進勇提到的環境基本法，他認為不能做為訂自治法規的依據。

雲林縣的自治條例主要規範雲林縣內使用生煤及石油焦為燃料的工廠，從自治條例施行起一年後不得使用石油焦，二年後不得使用生煤。環保署2014年生煤申報實際用量為 5,200萬噸，生煤用途很多，其中63%用於發電。

雲林縣21家工廠總用量1,318萬噸，台塑有四家，麥寮汽電用量516萬噸、台塑化一廠450萬、台塑化二廠134萬、台塑化三廠203萬。其中麥寮汽電、台塑石化麥寮一廠兩張生煤許可證分別於6月28日、7月4日到期。

經濟部能源局到昨天為止還在大聲疾呼，如果這兩張許可證不能如期展延，就可能缺電。雲林縣內主要使用生煤的業者是六輕，占全縣用量98%，其中跟發電直接相關的是麥寮汽電的516萬噸。既然麥寮汽電的生煤許可已展延2年，缺電爭議也暫時解除。

中央、地方繞來繞去，只顧隔空丟火球，但禁燒生煤的實質議題卻沒有被好好討論，例如少了麥寮汽電的516萬噸生煤，對能源結構有什麼影響？有什麼替代方案、成本增減多少？而雲林縣禁燒這1,318萬噸生煤，會減少多少空污量？真正的問題沒有討論，錯失了這一陣子雲林縣生煤自治條例可能的討論機會，真是可惜。 

禁燒生煤有什麼問題？

佔燃煤發電5.3%的六輕麥寮電廠，禁燒生煤真的會缺電？

原文刊登於《風傳媒》

文‧朱淑娟 2015.6.16

雲林縣長李進勇上周三(6/10)親自張貼「雲林縣禁使用生煤及石油焦自治條例」公告，並強調中央如不備查，有打憲法官司的準備。球已經丟到中央這邊，但至今從行政院、經濟部、到環保署除了說這個自治條例抵觸中央法令外，並未提出什麼實質證據來支持自己的立場。人民要求改善空污的聲浪愈來愈高，中央如果在說不清楚「禁燒生煤有什麼問題」之下就判自治條例無效，恐怕會引發更多爭端。

目前《空氣污染防制法》對於管制空氣污染有兩個手段，多數採取訂定排放標準管制末端排放；另一種是針對較易產生空污的燃料，規定須取得許可才能使用，這個方法目前只有依空污法第28條訂定的「生煤、石油焦..許可證管理辦法」。

雲林縣提出這個自治條例的理由是，生煤及石油焦只用「許可」管制還是有污染排放問題，唯有「禁用」才能積極改善空氣污染。按理說，站在改善空污立場，地方願意做更多，環保署應該支持才對。如果因此造成中央與地方的法制衝突，只要覺得雲林縣有理，還可以協助透過行政、司法或立法方式解決。

但環保署一下說自治條例抵觸空污法、一下又說牴觸能源法，話說能源法又非環保署主管，牴觸與否關環保署何事？然後又說，雲林縣只要本著許可制精神規範生煤及石油焦使用，就可達到管制空污目的，不必另訂自治條例。但這是兩回事，不能自認有其他方法就說雲林縣的方法不好，並進而否決其效力，不准使用。

只說抵觸中央法令，無法說服人

總之環保署至今未置可否，說要再找相關部會協商，而所謂相關部會指的就是經濟部。經濟部說的可就嚴重了，如下：「燃煤發電占發電比重達46.9%、雲林縣內台塑六輕的麥寮電廠佔5.3%，禁燒生煤將影響能源配比及電力供應」。

當然如果禁燒生煤會影響能源結構，這個就可以好好談談，但事實是談都沒談就直接跳到「將面臨立即限停電危機，衝擊民生及經濟發展」這種沒有事實根據、含糊恐嚇的說法。試問，一個只侷限在雲林縣禁燒生煤的自治條例，有了不起到會造成這麼大的影響？何況自己還說麥寮電廠只占燃煤發電5.3%。

經濟部次長沈榮津就連在公開場合都不願意說清楚，5月27日內政部舉辦「地方自治立法權限座談會」，簡報檔已提供資料，但他在報告時又說「今天不談這個」，並說私下再溝通，這種可以在公開場合說明白的為何非要私下談？

說清楚禁燒生煤減多少空污、對能源有什麼影響？

環保署2014年生煤申報實際用量為 5,200萬噸，生煤用途很多，其中63%用於發電。雲林縣21家工廠總用量1,318萬噸，台塑有四家，麥寮汽電用量516萬噸、台塑化一廠450萬、台塑化二廠134萬、台塑化三廠203萬。

其中跟發電直接相關的是麥寮汽電的516萬噸，佔總生煤用量約10%。經濟部要告訴大家的是，少用這516萬噸生煤，對能源結構有什麼影響？有什麼替代方案、成本增減多少？相較於空污減量獲得的實質效益為何？

另外雲林縣不用這1,318萬噸生煤，會減少多少空污量？依雲林縣估計，不燒生煤及石油焦每年可減少的污染物如下：懸浮微粒757噸、硫氧化物5,595噸、氮氧化物8,200噸。雲林縣要說的是，減少這些污染物能改善多少空污？在禁與不禁之間是否有折衷辦法，例如透過調整各種許可，輔導業者達到減量目的等等。

雲林縣禁燒生煤自治條例最後的結果，將影響其他縣市空污相關的自治條例，因此環保署在接到雲林縣報請備查公文時，應該有一個公開程序來討論。不要再說抵觸中央法令這種話，因為這不是重點，大家也不想聽，就直接談空污跟能源。

反之，如果中央各部會只是私下協商、或欽點一些御用學者開所謂的密室專家會議，然後做成函告無效的決議，那絕對會引發更多爭端。 

兩自治條例中央暗示將函告無效 高雄市：函告無效就斷管

地方自治條例首度交鋒，中央地方各有盤算

文‧朱淑娟2015.5.27

雲林縣、高雄市兩個自治條例即將送中央備查，27日在內政部舉辦的座談會中，中央、地方首度交鋒。雲林縣的「禁燒石油焦及生煤自治條例」，環保署表態將函告無效。高雄市的「既有工業管線自治條例」，高雄市法制局轉達市長陳菊意見，宣布目前管線處於違法狀態，如自治條例被函告無效2016年就斷管。

雲林縣議會本月15日三讀通過「雲林縣工商廠場禁止使用生煤及石油焦自治條例」，依地方制度法規定，即將送環保署備查。環保署副署長符樹強27日在內政部舉行的地方自治立法權限座談會中，等於表態將函告此條例無效。

符樹強提出的理由是，空汙法管制方式有兩種，一是管制排放標準，另一種是針對較易產生空汙的物質規定必須取得許可，目前只有依《空氣汙染防治法》28條訂定「生煤、石油焦..許可證管理辦法」。

他認為，雲林縣政府只要本著許可制精神規範生煤及石油焦使用，就可達到管制空汙目的，另訂自治條例與空汙法有疊床架屋之虞。此外空汙法並未授權訂定禁用能源種類權限，等雲林縣自治條例送上來後將邀相關單位討論。

經濟部次長沈榮津今天提供的書面資料也提到(報告時表示今天不談個案跳過說明)，地方制度法並未將能源政策、能源事業列入地方自治事項。並強調能源政策具全國一致性，依憲法規定屬中央權限，自治條例已逾越自治範圍。

雲林縣代表回應，雖然地方自治法規不能牴觸中央法規，但地方自治強調因地制宜，只要有助於地方自治的法規都應採寬容態度予以肯定。

高雄市：函告無效105年直接斷管

另外一個是21日高雄市議會通過的「高雄市既有工業管線管理自治條例」，去年氣爆時發現石化廠是以油管之名輸送石化原料，且穿越市區，理論上可以直接斷管，但怕影響業者，所以採取自治條例做為過渡方案。

目前清查結果，共有13家石化業者、8個管束、89條管線穿越市區，其中氣爆區的3條管線，是以工廠輔導管理法，將廠外管線視同工廠設備而斷管。剩下86條既有管線以自治條例管理，業者要提送年度管線維護計畫，並繳納監理管理費，同時要求業者要將本公司遷入高雄市，否則不得繼續使用既有管線。

高雄市政府法制局主秘尤天厚表示，訂自治條例是要讓這些管線在公共安全基礎上短暫性繼續使用。高雄沒有限制石化業營運自由，要求業者將總部遷過來有正當性，例如中油每次發生事情都要請示總公司，失去很多救災機會。

他轉達高雄市長陳菊的意見：「既有工業管線105年一定要斷管，但自治條例能通過的話，配合的我們就不斷管，但如果自治條例被函告無效我們就斷管。」

沈榮津對此只表示，會再找時間跟高雄市溝通。

地方自治條例反攻，中央如何接招？

地方提出自治條例為了改善空汙、管理石化管線，

中央如只說抵觸中央法令拒絕，就失去改善誠意(圖為高雄市大林蒲)

原文刊登於《風傳媒》

文‧朱淑娟2015.5.26

雲林縣、高雄市近日分別提出「雲林縣工商廠場禁止使用生煤及石油焦自治條例」、「高雄市既有工業管線管理自治條例」，且都經議會三讀通過。前者為了改善空汙、後者為了人民安全，都有制高點。但中央政府除了說抵觸中央法令無效外，也說不出什麼具體的反對理由，與其繼續隔空丟火球，還不如想想如何接招。

雲林縣的自治條例主要規範雲林縣內使用生煤及石油焦為燃料的工廠，從自治條例施行起一年後不得使用石油焦，二年後不得使用生煤。目前國內只有台塑六輕的麥寮電廠還在使用石油焦，一年約26萬噸。生煤一年用量約3300萬噸，雲林縣內有20家在使用， 其中台塑六輕四家，佔全縣用量98%，所以雲林縣這個管制石油焦及生煤自治條例的管理對象很明確，就是台塑六輕。

這個自治條例15日經議會三讀通過後，接下來的程序，依地方制度法26條規定，如自治條例規定有罰責，應報行政院、中央各該主管機關核定後發布。雲林縣的自治條例沒有罰責，應報中央各該主管機關備查就好。

雲林縣禁燒生煤，

不備查要有充分理由

其間經濟部能源局搬出能源法第六條，指中央主管機關擁有指定能源輸入、輸出、生產的權利，雲林縣這個禁生煤的自治條例抵觸能源法無效。不過，環保署依《空氣汙染防治法》28條訂定「生煤、石油焦..許可證管理辦法」，未來雲林縣的自治條例是報行政院環保署備查，不是經濟部能源局，因此未來備查的戰場在行政院環保署，只要環保署不予備查，即使雲林縣已公告實施也無效。

不過在此之前，行政院長毛治國已經表明「不容許地方各自為政」，看來環保署不予備查的機會很高。不過話說回來，台灣既然有《地方制度法》，還明訂地方自治事項，雲林縣長李進勇就指包括空汙許可權、環保業務都屬地方自治事項，為何毛治國還有「不容許地方各自為政」這種說法？未來環保署想不予備查，必須有充分理由，如果只會說抵觸中央法令、國家能源政策之類，人民如何信服？

另一方面，大家認知的不燒生煤，指的是改燒天然氣，但雲林縣環保局長曾春美突然提出生煤的定義，指是禁燒生煤、不是禁燒煤，只要用好一點的煤就可以，這點又不免讓人有取巧之嫌，究竟改善的決心有多少？

與其中央、地方法令互槓，

不如合作解決實質問題  

另外一個是21日高雄市議會通過的「高雄市既有工業管線管理自治條例」，高雄市的說法是，去年氣爆時發現石化廠是以油管之名輸送石化原料，且穿越市區，理論上可以直接斷管，但怕影響業者，所以採取自治條例做為過渡方案。

目前清查結果，共有13家石化業者、8個管束、89條管線穿越市區，其中氣爆區的3條管線，是以工廠輔導管理法，將廠外管線視同工廠設備而斷管。剩下86條既有管線以自治條例管理，業者要提送年度管線維護計畫，並繳納監理管理費，引起較多爭議的，是要求業者要將本公司遷入高雄市，否則不得繼續使用既有管線。

目前這種以油管輸送石化原料也處於無法可管狀態，因此也沒有抵觸中央法令的問題。依地方制度法規定，高雄市這個自治條例無罰責、又是直轄市，因此在發布實施後應報中央主管機關工業局轉行政院備查，換句話說備查權在行政院。

經濟部工業局第一時間的回應並未直指抵觸中央法令，只提到自治條例的適法性要進一步確認，並持續關注避免對產業造成衝擊，但也未說究竟會造成什麼衝擊。

地方提出自治條例，無非就是希望解決中央法規不及的地方，用意是改善汙染、保護人民安全，如果到後來中央、地方在法令上互槓，最後走到聲請釋憲，三年五載還改善不了，就失去訂自治條例的原意。倒不如中央、地方好好針對問題、解決問題，觀照汙染改善、人民安全的實質面問題，才是人民衷心期盼的。

禁用石油焦及生煤 可能只流於政治喊話

環保團體在台塑六輕報告時在台下抗議，要求六輕應

有關廠的落日條款

文‧朱淑娟 2015.4.14

環保署與立委劉建國14日在雲林斗六(去年細懸浮微粒PM2.5全台最高地區)舉行「防制中部及雲嘉南PM2.5公聽會」，聚焦討論雲林縣日前預公告的「雲林縣工商廠場禁止使用生煤及石油焦自治條例（草案）」，雲林縣長李進勇會前與中部以南六縣市簽署支持。不過這可能只是一種政治喊話，實務上難以推動。再則，就算能禁用成功，對於PM2.5減量有多少幫助，也有待討論。

會後結論，要求環保署一個月內，就禁用石油焦及生煤等原料提出檢討報告。而今天最大的突破點是環保署空保處長陳咸亨在回應時，主動宣布將在地方考評項目中，要求各縣市每年空汙總量至少應減5%。

而目前高屏總量管制草案被批評最多的是公告三年內不減量，陳咸亨也表示將修改成三年內強制減量5%，但工業局尚未同意，環保團體應緊盯這點。

禁用石油焦及生煤，

還要從中央法令著手

今天會中也邀請台塑六輕、台中中龍鋼鐵、台中發電廠報告空汙改善現況，導演林家安、文史工作者林富源、數十個環保團體砲聲隆隆形同公審六輕，耘林藝術人文生態關懷協會吳日輝表示，健康不能等待，不只要求禁用石油焦，六輕要有關廠的落日條款。

台塑未與環保團體正面衝突，但發出新聞稿強調已持續推動改善，PM2.5升高並非六輕造成。而且PM2.5來源眾多，不應只把焦點都放在六輕。

會中關於如何推動禁用有不同看法。雲林縣的做法是，擬定自治條例送議會，審查通過後才能實施。但包括「自從六輕來了」主編吳松霖、彰化基督教醫院兒科部部長錢建文都強調，自治條例送議會遙遙無期，李進勇不要宣示空的東西，應立刻停發許可證，不要推給立法。彰化台西鄉居民許立儀質疑：「我已經被汙染20年，石油焦為什麼不能立刻停止？」

不過問題恐怕不只是這樣，因為環保署依《空氣汙染防治法》28條訂定「生煤、石油焦..許可證管理辦法」，台塑依規定向雲林縣政府申請許可，沒有道理不發給許可證。而地方自治條例不能抵觸中央法令，即使議會通過也無效。

因此如果要禁用，應該從修改中央的許可辦法著手，而石油焦目前只有六輕的麥寮電廠在使用(一年約26萬噸)，要禁止還比較有機會，但生煤一年用量高達3000萬噸，這遷涉國家的能源政策，要禁用恐怕就沒這麼容易。

石油焦最大問題是假產品之名非法棄置

石油焦是石油煉製最後的高熱值燃料，燒掉做蒸氣發電，硫酸會比較高，不過台塑公司工程師蔡建樑表示，製程中會添加石灰石 不會將硫排放出去。

成功大學吳環工系教授吳義林認為，石油焦的問題可能不在PM2.5，而是重金屬汙染物，不能倚靠禁用石油焦來減PM2.5。至於禁生煤改燃氣，雖然會減少二氧化硫，但是氮氧化物並不會減少，檢討空汙不能只著眼於PM2.5。  

不過石油焦更大的問題是非法棄置，大家是否還記得，這幾年爆發台塑將石油焦的副產品登記為「石灰」，但卻被環保署督察總隊查獲非法棄置在台中、台南、彰化等17個地點，有的還回填魚塭，汙染土壤及地下水。

削減PM2.5 ，應實質減量

其他公聽會現場的發言包括，台灣空氣行動聯盟葉光芃表示，中龍、六輕報告都表示符合環評標準，但在符合標準情況下，空汙已被列為空汙黑名單，表示環評給予的量過於寬鬆。

地球公民基金會副執行長王敏玲說，依空汙法第六、第七條，三級防制區內，既存的固定污染源應削減污染，並公告空氣污染防制計畫。

中興大學環工系教授莊秉潔表示，雲林的PM2.5要減量不能只管雲嘉南或中彰投，中央山脈以西從北到南都要一起管。

台灣水資源保育聯盟發言人陳椒華表示，愈近工業區的居民癌症發生率、死亡率都偏高，各縣市政府有責任做致癌風險評估(既存+新增)，如超過風險就不能再通過擴廠。另要應要求六輕環評減量應實質減量，不能以許可量減量。

台灣空氣行動聯盟楊澤民認為，教育部決定PM2.5在35微克以下掛綠色旗，  但依照美國AQI的檢視原則， 12~35微克是黃色， 12微克以下才是綠色，如果35微克以下就掛綠色旗可能誤導大家不必防護。