高屏大湖否決 尋找水資源的未來

高屏溪是台灣流域面積最大的河川，一條年平均降雨量 2,500 毫米的
豐沛大河卻因豐枯比差 9 倍，加上人為破壞，竟養不起高雄人！

原文刊登於《商業周刊》

‧朱淑娟 2013.4.18

四月中，剛下過雨的高屏溪攔河堰，白鷺鷥輕輕滑過豐腴飽滿的水面，在即將告別的春日，高屏溪展現大河氣度，一旁四千馬力的抽水機抽足了給民眾的用水，還有餘裕順流而下灌溉農田。只要有充足的水分，就能滋養大地萬物。

然而好景並非總是如此，實際情況是氣候變遷導致春雨變化愈來愈極端。依天氣風險管理公司總經理彭啟明分析，去年十二月台灣雨量充沛，搶登百年來前十大排名榜。但一到三月急轉直下，又創下五十八年來春雨最少記錄。

於是三月底高屏溪攔河堰幾乎乾枯見底，抽乾了所有河水還不夠供應。四月清明節這場雨雖然暫時解了缺水窘況，但大雨挾雜泥沙入海，至今河中依烯可見散不去的混濁。運氣不錯，如果這場雨再多下幾天，水再多都會濁到難以取用。

雨來了、暫時不缺水了，水利署預估南部水情可以再撐一個月，水利署長楊偉甫也宣布南部地區五月底前不限水。一時之間，過去三個月來從中央到地方的抗旱氣氛全不見了。楊偉甫打包票到五月底不缺水，但接下來呢？

正常情況五月中到六中的梅雨能為中南部山區帶來上千毫米雨量，但問題就出在大環境改變後，每過三、五年就會出現「乾梅」，彭啟明預測，今年的梅雨恐怕也「不太正常」。也就是說，一旦梅雨不如預期，缺水夢靨又將回來。

抗旱太短視  找水替代方案困境多

「大家都太短視了， 不論官、民都只在缺水時才談節約用水，這種對缺水的集體健忘症，才會老是看天吃飯，繼續在有水、沒水中輪迴 。」嘉南藥理科技大學副教授陳椒華說，節水像儲蓄，賺錢時就要存錢，沒賺錢時才有存款可花。

水利署南區水資源局局長賴建信分析，高屏溪是高雄市主要水源，豐水期時大量水進來，卻苦無蓄水的水庫，多數川流入海。枯水期時水量下降，影響生態保育以及灌溉需求。大高雄地區現在每天需水一百六十一點六萬噸，但只能供給一百四十一點四萬噸，不足的廿萬噸要調用農業用水、或遠從南化水庫調水。

預估二○二六年用水將再成長到一百八十六點四萬噸，缺水將更嚴重。水利署希望興建高屏大湖，將豐水期的水留下來，不只能常態每天供水十萬噸，當豐水期濁度高時也有很大的備援能力。

然而高屏大湖開發案去年六月重啟環評後，經過十個月、四次專案小組審查，三月十三日在環評大會中以十比六遭否決，全案退回經濟部就土地利用、水資源調度管理、多元替代方案、以及開發必要性做整體檢討。

開發案受挫，楊偉甫還是強調這是因應高雄缺水最重要的方案，水利署要滿足大家的用水需求，開發水源卻變成原罪。不過他也認為，如果社會的共識已認為不應開發水庫，未來多元化供水方案、節約用水變得更加重要。

面對高雄地區現階段廿萬噸的供水缺口，水利署提出多個替代方案，這些方案看似可行，但其實還有許多問題待克服。

海水淡化  做一度水要三度電

全球水資源運用觀念皆然，上天賜與的雨水應盡量留下來並節約使用，不夠用才去做再生水等替代方案。因為任何人工產水方案，都必須用到額外資源，例如海水淡化做一噸水要用三度電，等於用能源換取水源。

在諸多替代方案中，水利署認為最可行的方案之一是都市廢汙水回收再利用。目前台灣地區每天產生兩百八十萬噸生活汙水都排入河川，水利署希望二○三一年能回收一百廿萬噸供給工業用水，而目前供給工業的自來水就能省下來運用。

從二○○五年起水利署就提出廢汙水回收再利用方案，但卡在經費以及地方政府配合等事項一直無法推動，據了解內政部長李鴻源已同意由內政部編列上百億預算，興建八座再生水廠，其中鳳山溪汙水處理廠再生水廠將成為第一個案例。

目前的規畫是回收的汙水加上河川截流總計每天九萬噸水，處理後產生四點五萬噸再生水，將全數提供給高雄中鋼付費使用。

中鋼公司執行副總李慶超表示，中鋼公司每日用水十四萬噸，八八風災時大高雄地區嚴重缺水，威脅到中鋼高爐設備安危，為了降低用水風險，才願意以高於目前付給水公司的成本，使用鳳山溪汙水廠生產的再生水。

廢汙水回收再利用是好事，但是把再生水當做缺水的替代水源似乎也過於樂觀。最大的問題是再生水成本是目前水價的兩點五倍，去處將是一大問題。有學者就擔心，推動節水是未來趨勢，如果政府一頭熱興建再生水廠，未來難保不會像早年環保署興建垃圾焚化廠一樣，在推動資源回收後，焚化場變成無垃圾可燒。

回收廢汙水 成本逾兩倍

此外營建署興估計鳳山溪再生水廠包括建設經費、管線費需廿二到廿六億元，這筆錢由政府埋單、供給特定企業使用，特別是目前中鋼公司已由政府供水，鳳山溪再生水廠等於提供中鋼另一個備用水源，是否符合公平正義也引發辯論。

陳椒華認為，多年來環保團體主張每天用水超過五萬噸的企業應自籌水源，企業會自己計算成本而減量用水，如此一來耗水產業才能控制，而不是用納稅人的錢興建的便宜自來水系統。何況中鋼是有營利的企業，應該自己投資再生水廠。她認為政府應建立一個公平機制，統籌讓業者申請再生水才符合公平正義。

當然企業投資對社會有實質效益，政府利用一些政策工具幫助企業穩定投資也有其必要，但至少政府應要求有能力的企業盡其所能回收工業廢水，真的不夠用了才由政府支援。如果不這樣做，如何讓企業珍惜水資源？

自來水減漏  準確抓漏  決定成敗

水利署提出的另一個方案是自來水減漏，這點也是跟民間最有共識的部分。過去多次高屏大湖環評審查時，地球公民基金會研究員楊俊朗提到，水利署曾補助台北市自來水事業處五十五億元，降低漏水率四點一七%，每天節省漏水十五點八萬噸。把興建大湖的錢用來減漏，水資源的投資效益更好。

但自來水減漏老生常談、成效不彰，關鍵在於一考量到成本，成效總是有限。楊偉甫認為，自來水減漏是根本之道，另一層意義是水公司應對水資源運用做出貢獻，這是社會責任、不是投資效益，自來水公司應想辦法克服困難。

目前自來水公司已提出十年改善計畫，預計十年內改善漏水率到十五%，以高雄地區為例，每天約可省下三萬噸水。楊偉甫認為，要達到這個成效，要有決心、且方法要對。他舉例，減漏前要先做診斷，一個區域漏多少水基本資料要正確，用小管網方式找出漏水量最大的地區，才能提高減漏成效。 

高估未來水需求

另外水利署在預估未來水源需求時似乎有高估情形，形成投資浪費。當然水源高估不一定是水利署的問題，例如工業局、國科會或各縣市爭相爭取工業區、科學園區，水利署為了配合政策也無法拒絕，一旦沒水就只能開發水源。

而事實上，工業區、科學園區過度開發的結果，許多園區廠商進駐不如預期。但不論環保署的環評監督或許可用水計畫書的水利署都未落實查核。

例如南部科學園區高雄園區，水利署核給的水量到二○二六年從每日六千噸大幅調升到每日十萬噸，但實際上廠商進駐遠低於預估，多數廠房蓋好後閒置。不落實查核、知道後又不修正用水計畫書，水源供給精算如何精準？

此外在民生用水方面，每人每日用水量近廿年來已從二百九十一公升降到現在兩百六十八公升，目標是未來再減到一百四十公升，然而水利署在預估二○二六年需求時，還是以現在兩百六十八公升為基準，並不合理。

彭啟明也認為，水利署調配用水資訊應更公開透明。否則民眾經常看到的是，某些地區農業一方面稱無水可用，但另一方面卻經常看到農田水利會賣水給科學園區，「這不是很奇怪嗎，水不是應該由政府統一全國調度嗎？」

事實上依水權資料庫統計，二○一二年水權農業用水占七十二%、民生用水占廿點八%，工業用水占六點三%，然而實際用水情況恐怕並非如此。

楊偉甫也認為農業用水的水權有超量核發情形，農業化的精緻管理未來有很大的節水空間。他舉例，一到三月南部缺水，南區水資源局與嘉南農田水利會推動掌水工，節省了近一億噸灌溉用水，但並不影響農田灌溉品質。

力拼節水社會  光靠水利署還不夠

或許水利署總認為水價太低導致民眾對節水無感，但水價調漲不易，與其抱怨還不如想想還有什麼鼓勵節水的政策。例如在枯水期鼓勵不種用水較多的水稻，乾旱季有不同的水價，水價收費方式應更能鼓勵節水等等。

高屏大湖三月十三日被否決，其中最主要原因是多位委員認為，時空環境已不同，未來水資源調度應從開發走向管理，並靈活調配運用。

高雄既是全國缺水風險最高地區，沒有水庫的高雄，將採取何種做法節水、調度水源，對全國也將起示範作用，如何建立節水型國家，不能只靠水利署道德喊話，拉高層級成立國家型的節水方案，整合各部會以及地方政府，才能找到台灣水資源的未來。

《水利署提出高雄市多元供水方案》

方案	水利署預估成效	問題點
都市廢汙水回收	鳳山溪汙水處理廠4.5萬噸、楠梓汙水處理廠2萬噸，總計6.5萬噸	《方案可行》但都市廢汙水回收成本約高於現行水價2.5倍，必須找到去處，否則再生水將無人購買，形同雙重浪費。此外政府幫企業出資蓋再生水廠不符合公平正義
自來水減漏	自來水公司預計2013~2022年投入125億，漏水率降到15%以下，每日可減漏3萬噸	《方案可行》但自來水減漏要達到成效必須先診斷，掌握小區域管網漏水情形，方法要對。而且地方政府要協助許可施工路權
高屏溪伏流水	提供10萬噸備援用水	《方案可行》但伏流水是河川淺層20米以內的水，如過度抽用，將影響農田用水。設備只能做緊急備水源，無法做常態供水
海水淡化	產水成本每噸30~50元 供給工業用水	《方案不太可行》因海淡水成本高於現行水價3到5倍，連工業都不願使用，現階段無法做為替代方案
《改善東港溪汙染	改善後可再多提供10萬噸水源	《方案不太可行》因改善東港溪環必須環保署配合編列預算離牧，暫時無法進行
高屏大湖	經費86億每日供水10萬噸	《方案暫不可行》 3月13日環評否決本案，退回經濟部重新檢討，此方案暫歸零

《建立節水型社會那些單位要負責》

應負責任	部會
規畫水源供給、需求 嚴控供需總量	水利署
自來水減漏	自來水公司
提升農業灌溉效能 枯旱期輔導改種旱作	農委會、農田水利會
推動工業節水 要求工業回收工業廢水，要求大用水戶自籌水源	工業局、國科會
推動再生水事業	水利署、國科會、工業局、各地方政府、內政部
建築應有節水設計	營建署
改善河川汙染	環保署
推動節水教育	教育部、各地方政府
擴大推廣省水器材	經濟部
推動節水型城市 管控城市用水總量	行政院各部會、各地方政府

高屏大湖環評大會否決 重新檢討水資源替代及管理方案

‧朱淑娟 2013.3.13

高屏大湖開發案去年6月重啟環評後，經過十個月、四次專案小組審查，13日在環評大會中以10：6遭否決。全案退回經濟部就土地利用、水資源調度管理、多元替代方案、以及開發必要性做整體檢討後，可重送新案審查。

水利署南水局局長賴建信表示，高雄地區豐枯雨量比9:1， 是高風險供水地區，高屏大湖無法開發備援，南水局希望得到更多支持才有辦法度過缺水難關。至於是否重送新案，他表示將持續溝通後再進一步評估。

高屏大湖2002年7月通過環評後因環保人士反對，立法院年年刪除預算無法動工。11年後縮小規模先送E湖區(原有五個湖區)審查遭否決，這個結果不是官方、民間的對決、也沒有輸贏，未來大家應共同合作找出台灣未來水資源的方案。

被否決的主要原因是，多位委員認為時空環境已不同，水資源調度應從開發走向管理、且多元方案應靈活調配運用，是否還有必要再投入86億只為了提供每日10萬噸水？而且水庫預定地183公頃已種植毛豆，土地利用產生衝突。各界的質疑還包括：開發高屏大湖是否影響周邊地下水位、造成淹水等等。

水利署：高屏大湖可強化備援能力

賴建信分析，高雄現在每天需水161.6萬噸，但只能供給141.4萬噸，預估2026年用水將再成長到186.4萬，缺水更嚴重。不足水量需調用農水、抽地下水或跨區調度。但任何調度都會影響其他用水權益，非長久之計。

高屏溪是高雄市主要水源來源，豐水期時大量水進來，卻苦無蓄水空間，多數川流入海。枯水期時水量下降，影響生態保育以及灌溉需求。在這種情況下，對於異常供水狀況的承受力就很低。例如八八風災時高屏堰淤積嚴重，輸水停擺，南化高屏聯通管喪失輸水供能，造成24萬噸缺口，連續停水10天。

地球公民基金會研究員楊俊朗質疑高雄10多年來高雄並不缺水，但賴建信強調，實際狀況是隨時處於緊急狀況，必須時時調配才能勉強維持穩定。

興建高屏計畫是希望把豐水期的水留下來，不只能常態每天供水10萬噸，當豐水期濁度高時也有很大的備援能力。預計兩年完成，利用既有水源南化聯通管引旗山溪水注入高屏大湖，年引水量扣除蒸發尚有3510萬噸。

替代方案如何落實

針對穩定高雄用水，水利署提出的方案包括：未來10年漏水率由16.8%減到15% ，可減少3萬噸漏水量。鳳山溪汙水處理廠廢水回收每天4.5萬噸、楠梓汙水處理廠2萬噸。以及推動高屏溪伏流水、海水淡化。

而既然有這些替代方案，為何還需要開發高屏大湖？

水利署認為，漏水率改善要長時間、持續性推動，也需要合理水價配套。東港溪整治需搭配離牧，再生水、海水淡化則有高成本的問題。這些方案還有很長的路要走，遠不如高屏大湖可以提供的備援功能。

土地利用產生衝突

2004年行政院核定高屏大湖後，台糖為了活化土地，短期租給農民耕種，E湖區188公頃租約到102年9月為止。 經部會協商找到兩個替代地點：虎山農場約50公頃、 台南新市區休耕農地約180公頃。

但冷凍疏果公會理事長蔡敬虔表示，這兩個替代地點都無法替代，一個水源有問題，另一個現在已有農作，E湖區農民很難轉到這裏繼續種毛豆。

人工湖能否達到蓄水功能

高屏大湖開發深度12米，但附近地下水位在地表下一到四米，各界質疑這等於是地下水直接流入大湖。地球公民基金會執行長李根政提到，2004行政院請水利署做試驗池，做為是否做高屏大湖的參考。試驗結果豐水期地下水會噴出地表一公尺，枯水期則完全沒有蓄水功能，為何水利署不願尊重試驗結果？

賴建信則說，在這裏有45口鑽探井，人工湖自然封底且未設阻水設施前，雖然人工湖淨補注量增加，但地下水位影響範圍仍在湖區周邊一公里內。如兩邊增設阻水牆，還會再降低影響範圍，未來也承諾不抽地下水。

至於是否會導致淹水，他強調，外六寮排水系統未改善前，淹水面積約251公頃，改善後可減少到158公頃， E湖區完成後原排水系統集水面積減少，提升通洪能力 淹水面積可再減少9公頃。

否決 應再整體檢討替代方案

綜上多位委員表示，水資源調配要彈性運用，也應珍惜國土，而如今有許多替代方案，只是這些方案無法由水利署單獨完成，應有一個統籌規畫方案，同時要求地方政府也要提出節水、減漏規畫，否則很難判斷開發必要性。

經在場委員表決後退回經濟部通盤檢討後，如有必要可再送新案審查。

環評會主席 明著護航爭議水庫？

原文刊登於2013.1.16出刊的《商業周刊》

文‧朱淑娟

爭議十多年的高屏大湖開發案，元月九日環保署環評專案小組審查，在主席及環保署切割議題並主導下以「兩案併陳」初審通過，只要再送環評大會確認就可望過關，當場引爆抗議。同樣場景也出現在之前許多開發案上，原本應促進各方對話的環評會，卻變成社會衝突的戰場且更擴大爭議。當環評價值已失，行政院除了應認真檢討環評制度，更應負起責任整合各部會資源化解高屏大湖爭議。

雞同鴨講的環評審查會

從美濃水庫到高屏大湖，牽動台灣近廿年來水資源辯論的神經。台灣地狹人稠，導致開發與環境的競合衝突更加緊密。而另一方面台灣是一個水資源缺乏又不知珍惜使用的國家，不斷升高的水源需求壓力讓經濟部水利署對於任何水源開發案絕不輕言放棄，於是十多年來雙方且戰且走、且都誓不妥協。

高屏大湖在九十一年通過環評，因超過開發年限依規定需送環境差異分析審查通過後才能興建。從去年二月十三日到元月九日已經過三次審查，其間主要衝突在於，水利署強調如不增加高屏大湖每天十萬噸水就無法維持高屏地區穩定供水。

另一方面環保團體則主張已有太多替代方案可補足這十萬噸缺口，為何在財政困難時還要花大錢興建人工湖，而且還犧牲一百多公頃良田導致上千農民失業。

水利署南區水資源局局長賴建信表示，目前高雄地區每日需水一六一點六萬噸，但只供應一四一點四萬噸，不足的廿點二萬噸要移撥農業用水。高雄沒有水庫，枯水期或風災原水濁度高時就得跟台南水庫調用。他強調蓋高屏大湖就像儲蓄，豐水期時把水存起來以備枯水期使用，如此就可讓高屏地區水源供應更加穩定。

但高雄市副市長劉世芳說，高雄市未來朝節水型產業發展，幾個主要用水大戶如中油五輕在一○四年遷出，中鋼每日取用鳳山溪再生水十萬噸， 南星計畫用水也計畫用海水淡化，未來大高雄地區用水量應不會如水利署預估的成長。

另外高屏大湖預定地也是台灣毛豆的重要生產區，上百位農民北上行政院抗議，雖然水利署已提出協調台糖提供其他土地承租給農民，但台灣毛豆生產聯誼會會長陳榮華表示，毛豆產業在政府鼓勵下外銷日本很受肯定，人工湖開挖後一定要裁員，換一個地方生產會有困難，毛豆產業將全數崩盤。

環保署切割議題又主導結論

元月九日環評審查當天各方還雞同鴨講爭議難解，多位委員也認為應再補充說明，但環評會卻演出主席與環保署聯手切割議題的戲碼。水利署提出的方案包括五個湖區、分三期完工，環評會主席、成大地球科學系教授林慶偉卻主動建議切割議題，只審查第一期工程的E湖區，隨後環保署 綜計處科長俞振海也接話贊成先通過E湖區，未來其他區要做應重做環評。

隨後林慶偉問委員意見，多位委員持保留態度，他則強調人工湖要不要做是經濟部決定，環評只審查對環境的影響就好，接著又很突兀地提議：「大家同不同意兩案併陳？」俞振海再接口贊成兩案併陳，但卻未說明基於什麼原因做出這兩案。

最後做成「兩案併陳」決議，第一案：切割處理只通過E湖區。第二案：退回。所謂「兩案併陳」等於議而不決，但程序上卻已完成專案小組的第一階段審查。地球公民基金會執行長李根政擔心，一旦送環評大會，環評委員廿一席其中有七席官派委員，只要再爭取四席民間委員支持就通過。

李根政認為林慶偉跟環保署主導會議應受到社會公評，而既然環評會無法解決爭議，行政院應站出來表態，終結這十多年來的社會虛耗。

替代方案有解  看要不要做已

高屏大湖開發案並非無解，也早有許多符合永續水資源概念的替代方案，只是這些方案分屬不同部會權責，地方政府也有責任，並非水利署能夠承擔，才需要行政院出來協調。但行政院只把爭議丟到環評會去處理，經濟部也未派高層代表到場協調，讓第一線事務官跟人民對立，把環評制度搞爛還賠上人民信任。

這些替代方案包括應落實工業自籌水源，工業長久以來用低價自來水來降低成本，缺水時政府還幫著調撥農業用水並不符合社會正義。目前工廠廢水回收率低，地方政府也應協助推動工廠廢水回收再利用。另外東港溪的畜牧廢水汙染嚴重，環保署如能整治河川，未來能供應的水就不會只有目前的卅萬噸。

再來就是老生長談的自來水減漏，目前高屏地區漏水率高達百分之十六點八，只要降到百分之十五就能擠出三萬噸水。另外水利署放著台南一些老舊水庫淤積減少庫容，不積極清淤延緩使用壽命，要如何說服人民新蓋水庫。當然人民也有責任，如果能落實節水或家中有貯備水源設施，缺水的壓力就會舒緩不少。

長期研究公民參與的動物社會研究會執行長朱增宏表示，高屏大湖是戰略層級的水資源政策議題，不是人工湖與毛豆農的對立，更不應把爭議丟到環評會這個只處理技術層次的場域去決定。行政院應從頭檢討水源需求，綜合評估各種替代方案，如此才能化解衝突並找到南部永續的水資源方案。

 高屏大湖小檔案

1990年代環保人士反美濃水庫，後來政府提吉洋人工湖做為替代方案，開發總面積697.3公頃，分為A、B、C、D、E五湖區，前四區在台糖手巾寮農場，E區在土庫農場。吉洋人工湖在91年7月通過環評、93年12月經行政院核訂，但因環保人士持續反對，立法院年年刪除預算，導致無法動工。

八八水災後水利署在「曾文南化烏山頭水庫治理及穩定南部地區供水特別條例」中的「穩定南部地區供水計畫」中夾帶161億預算興建吉洋人工湖（後改名高屏大湖）。突破預算障礙後水利署修正計劃，將工程分為三期，第一期先建183公頃的Ｅ區。水利署並將興建預算調降為86億元。

高屏大湖爭議大事記

時間	事件
1992~	美濃民眾及環保團體反美濃水庫，後水利署提多項替代方案，其中之一為「吉洋人工湖」
2002.7	通過環境影響評估。93年12月行政院核訂，但因民眾持續反對，立法院年年刪除預算，無法動工
2010.1	2009年莫拉克風災後，水利署在「曾文南化烏山頭水庫治理及穩定南部地區供水特別條例」中的「穩定南部地區供水計畫」中編列161億元預算興建吉洋人工湖
2010.3	水利署提吉洋人工湖修正計畫，改名「高屏大湖」，分期施工，先開發第一期ＣＤ湖區，面積310公頃
2011.5.6	美濃人聽聞水利署重提美濃水庫計畫，北上立法院抗議，也要求不得興建吉洋人工湖
2012.2.13	計畫核定過三年未開發，水利署重送環評，再修正計畫第一期先開發Ｅ湖區
2012.10.29	專案小組第二次審查，當地毛豆農抗議政府一方面鼓勵農民種植，另一方面卻要挖良田蓋水庫
2013.1.9	專案小組審查決議「兩案併陳」送環評大會確認