清境違建何時了─風險管理不能總在災害後

內政部否決清境變更都市計畫，該是處理違法的時候了(吳仁邦攝影) 

原文刊登於《風傳媒》

文‧朱淑娟 2015.7.7

清境農場勘稱台灣最大的違建風景區，而且六成土地位於「山崩與地滑地質敏感區」，是一個高災害風險區。然而這裏每年有上百萬遊客直接曝露在風險中，南投縣政府不處理違建，卻在兩年前提出「新訂清境風景特定區計畫」，試圖讓違法就地合法而且還擴大。內政部區域計畫委員會上月底做出決議：「清境不適宜做為都市發展用地」。南投縣再無理由不處理違法，否則將涉及瀆職。

依《都市計畫法》第20條規定，都市計畫如位於區域計劃範圍內，應先徵詢區域計畫機構意見。以清境這個案例來說，目前屬於「非都市土地」，要提變更成「都市土地」計畫前，應先徵詢主管非都市土地的區域計畫委員會意見。

簡單講就是，地方政府如果要對原本沒做都市計畫的地方擬定一個都市計畫，需要先經內政部區域計畫委員會審查「同意」後才能訂定。即便這個審查權在法條字義上是說「徵詢意見」，但只要區域計畫委員會沒同意，南投縣政府如果還是執意推動，未來都市計畫送到內政部都市計畫委員會審查時，還是會被否決。

政大地政系助理教授戴秀雄就說：「內政部區委會做出『不適宜』這麼明確的決議，對南投縣政府幾乎是毀滅性的」。但事後南投縣長林明溱又說，區委會的審查決議沒有准駁權，未來還是依原訂計畫推動。

而且，經濟部地調所都已經說明清境六成土地位於「山崩與地滑地質敏感區」，南投縣官員卻硬要說《地質法》並沒有限制或禁止土地開發，只是要求加強調查及注意可能災害，簡直是執迷不悟。

指違法要新訂都市計畫才能解決，是推拖之詞

1999年九二一大震造成台八線中斷，省道台14甲線變成中部地區及往來花東的重要動線，也因緣際會帶動清境農場的發展。2001年12月《民宿管理辦法》發布實施後，農舍可做為民宿使用，清境的民宿更快速增加。

目前清境農場109家民宿，八、九成業者都依上述辦法，以農牧用地申請興建農舍做為民宿使用，但之後又違法擴建，約九成五以上的民宿，客房數及總樓地板面積都有擴建及超限利用的情形。

此外清境農場位於霧社水庫集水區，但區內無自來水系統跟取水口，民宿業者私自接管使用山泉及溪水，處處可見凌亂的蓄水槽跟輸水管線配置。當地沒有污水下水道系統，污水任意排放，大量土砂沖刷入霧社水庫，導致水庫淤積嚴重。

南投縣不積極處理違法，反而提出特定區計畫，在多次會議中表示，清境現在屬於非都市土地，採被動的開發許可制，管制較為鬆散，才會造成民宿過度發展。變更成都市計畫後，就可以解決目前的違法問題。但這根本是推拖並故意誤導。

清境風險能否預防，就看今日的處理態度

因為，清境的違法民宿擴建至少違反三項法令，包括：建築物是實質違建、擴建的土地使用違反非都市土地使用管制規則、違法民宿則是違規營業。這些違法依《區域計畫法》、《發展觀光條例》 都可按日連罰，情節重大還可以停水停電、強制拆除。是南投縣政府瀆職放任，如今清境才會變成現在這樣。

南投縣長林明溱去年在當選後，還沒上任前的12月3日就到環保署政策環評會上說：「清境已存在的違法要設法讓它合法，不要再有違章，否則他們沒有生存空間。」原本南投縣官員還避而不談就地合法，林明溱卻毫不避諱公開證實。

就算要訂定特定區計畫，但也應該是「管制型計畫」，並不是以住商開發為主的計畫，擬定都市計畫目的應該是降低開發強度，管制高山農業，研擬防災水保配套措施，確保環境安全。但南投縣政府所提的計畫總面積497.89公頃，現在民宿較集中的農牧用地，重新編定土地使用分區後變成風景區，建蔽率20%、容積率40%，計算下來，使用總量將高於現況，與原先期待管制的目的不符。

記得去年12月3日環評會中，台大農化系教授陳尊賢當場嗆林明溱：「縣長你最好祈禱未來四年不要發生萬一有一個晚上2000人滑下去。所謂高潛勢區將來會發生什麼沒有人知道，違法就是違法，不能就地合法。」

許多災害風險是可以預防的，問題是面對風險的態度，清境農場已經是一個典型的災害型敏感地區，本來就不適合太多建築、或大量遊客活動。如今內政部已做出決議，接下來行政院、南投縣政府要如何處置清境，大家等著看。

清境農場新訂特定區就地合法 內政部：不適宜

 清境農場的違法亂相，政府有魄力處理嗎？

文‧朱淑娟 2015.6.25

內政部營建署區域計畫委員會今天審查南投縣政府所提「新訂清境風景特定區計畫」，這個計畫主要目的是將目前清境的非都市土地，變更為都市土地。但區委會委員評估，一旦變更為都市土地，不但違法就地合法，而且使用強度還可能比現狀高；另外去年三月經濟部地調所已公佈清境有六成土地位於「山崩與地滑地質敏感區」，基於國土保育及環境安全，最後決議「該地區不適宜作為都市發展用地」。

所以幾乎可確定，「清境風景特定區計畫」已無法變更為都市土地讓違法就地合法，南投縣政府必須繼續以非都市土地方式管理，並面對違法亂相提出整頓方案。

依《都市計畫法》第20條規定，都市計畫如位於區域計劃範圍內，應先徵詢區域計畫機構意見。以清境這個案例來說，目前屬於非都市土地，要提變更成都市土地計畫前，應先徵詢主管非都市土地的區域計畫委員意見。

營建署綜合計畫組組長林秉勳表示，區域計畫委員會的意見不涉及准駁，這個決議送交南投縣政府後，縣府還是有權決定要不要繼續做都市計畫(都市計畫審議是二級制，南投縣都委會通過後，再送內政部都委會)，不過內政部都市計畫委員會，基本上會尊重區委域做成的這個決議。

放任違法不管，反提計畫擴大違法

南投清境農場十多年來因放任不管，已經變成一個遍佈違法民宿、亂排廢水、交通混亂的大違建。目前清境100多家民宿，八、九成以農牧用地申請興建農舍做為民宿使用，之後又違法擴建，約95%以上客房數及總樓地板面積都有擴建或超限利用，違建以及超限利用情況非常嚴重。

南投縣不積極處理違法，反而提出特定區計畫，在多次會議中表示，清境現在屬於非都市土地，採被動的開發許可制，管制較為鬆散，才會造成民宿過度發展。變更成都市計畫後，就可以解決目前的違法問題。

南投縣長林明溱去年12月3日在環保署政策環評會上說：「清境已存在的違法要設法讓它合法，不要再有違章，否則他們沒有生存空間，要拆除，老百姓人心惶惶，政府要想辦法解決，不是要打壓，找老百姓的麻煩，不是拆，不是這種態度。」

文化大學建築及都市設計學系兼任教授楊重信預估，一旦內政部通過這個特定區計畫，違法將就地合法還擴大，而且等於給地方政府一張空白支票，未來在細部計畫中可自訂建築物容積率、建蔽率，之後再透過各種容積獎勵擴大建築面積，他預估未來建築物面積一定會是目前的兩倍以上。

台南社大研究員吳仁邦也多次表達：「這裏是大面積順向坡、崩塌區，竟然有五千多平方公尺的違建，南投縣政府這10多年來在做什麼？現在強降雨這麼頻繁，小林村、廬山給我們的教訓還不夠嗎？」

清境違法應立刻處理，並做全區地質調查

內政部營建署綜計組組長林秉勳表示，清境風景特定區計畫屬於「管制型計畫」，並不是以住商開發為主的主畫。擬定都市計畫目的應該是降低開發強度，管制高山農業，研擬防災水保配套措施，確保環境安全。

不過依南投縣政府所提的計畫，總面積497.89公頃，現在民宿較集中的農牧用地，重新編定土地使用分區後變成風景區，建蔽率20%、容積率40%，計算下來，使用總量將高於現況，與原先期待管制的目的不符。

地球公民基金會研究員李翊齊表示，「20年前後的清境是什麼模樣，為什麼今天變成這樣，為什麼沒有阻止？」現行區域計畫一樣有土地使用管制，並不是只有都市計畫才能解決現行違法、廢水任意排放問題，這個都市計畫沒有必要性。加上清境有大片面積位於山崩地滑區，南投縣應立即做清境全區基地調查。而區內違法應立即處理。

六成土地位於山崩與地滑區，你還敢去清境？

左圖黃色塊是地調所公告的「山崩與地滑地質敏感區」，

右圖藍色小圓圈是旅館民宿標示圖，顯示山崩與地滑區就在民宿集中區

原文刊登於《風傳媒》

‧朱淑娟2014.12.9

南投清境農場十多年來因放任不管，如今已是個遍佈違法民宿、亂排廢水、交通混亂的大違建。非但如此，今年三月經濟部地調所公佈清境有六成土地位於「山崩與地滑地質敏感區」，一旦發生強降雨或地震，極可能發生山崩與地滑。

這麼危險的地區，每年有上百萬遊客，為了保障遊客安全，行政院、南投縣政府該做什麼已經很清楚，就是立即整頓違法，並且清查地質。可能發生危險的、坡度太大的立刻劃為限制發展區。行政院去年曾宣誓大力整頓，最後不了了之。

清境農場六成土地位於「山崩與地滑地質敏感區」，違法還能就地合法？

誰讓清境變成這樣？變成這樣後還要繼續往毀滅的路前進？

‧朱淑娟 2014.12.3

南投縣政府提出「新訂清境風景特定區計畫」，要將目前清境的非都市土地，變更為都市土地，一旦變更成功，現行的違法民宿就會就地合法，而且還可能再擴大。今天在環保署進行政策環評，由於這裏六成土地是「山崩與地滑地質敏感區」，要求補充坡度圖、航照圖，並說明未來土地利用後再審。

南投縣清境農場每年吸引上百萬遊客，因長期未管理，導致遍佈違法民宿，業者私接水源、任意排放廢水、交通混亂。今年3月31日經濟部中央地質調查以光達數值地形判釋(LiDAR)調查後，公告清境農場有六成土地都位於「山崩與地滑地質敏感區」。一旦發生強降雨或地震，極可能發生山崩與地滑。

地質敏感區外的地區，尤其是坡地範圍，不代表絕對安全無虞，只是未符合畫定準則。而清境農場89.83%的土地，坡度超過30%，依規定不可以開發成住宅區。

去年底行政院曾一度宣布大力整頓違法，但新聞風頭過後則不了了之。事後南投縣政府提出「新訂清境風景特定區計畫」，一旦通過不但非法業者可就地合法，而且未來旅館興建、旅客數反而會比現在增加，沒解決問題、還製造更多問題。

依規定這項變更需在環保署進行政策環評、並通過內政部區域計畫、都市計畫審查，通過後現有的非都市土地就可變更成都市土地。今年4月30日環保署審查時，要求南投縣政府應就地調所公告的「山崩與地滑地質敏感區」提出說明。

結果今天南投縣提出的案子跟上次一樣，並表示，地質法規定並沒有限制或禁止土地開發，只是要求加強調查及注意可能災害。

新當選南投縣長：已存在的違法要設法讓它合法

環評委員：你就祈禱未來四年不要發生萬一有一個晚上2000人滑下去

建設處處長曾仁隆表示，清境現在屬於非都市土地，採被動的開發許可制，管制較為鬆散，才會造成民宿過度發展。變更成都市計畫後，就可以解決目前的違法問題。目前109家民宿，八、九成以農牧用地申請興建農舍做為民宿使用，之後又違法擴建，約95%以上客房數及總樓地板面積都有擴建及超限利用的情形。

依南投縣訂定的特定區計畫書內容，計畫總面積497.89公頃，現在民宿較集中的農牧用地，重新編定土地使用分區後變成風景區。以建蔽率20%、容積率40%估算，約八成民宿可符合規定。違法擴建部分在確認地質安全下可以保留，但須繳回饋金給南投縣政府，預估約3分之1違建會拆除，將近2.6公頃。

南投縣長當選人林明溱今天也到場，他說：「清境已存在的違法要設法讓它合法，不要再有違章，否則他們沒有生存空間，要拆除，老百姓人心惶惶，政府要想辦法解決，不是要打壓，找老百姓的麻煩，不是拆，不是這種態度。」

環評委員、台大農化系教授陳尊賢回應：「縣長如果這樣講，你就祈禱未來四年不要發生萬一有一個晚上2000人滑下去。所謂高潛勢區將來會發生什麼沒有人知道，違法就是違法，你不能說違法還要就地合法，假如大家都違法，積非成是，那就不用法。未來四年縣長可能不會發生事情，可是未來你的後面第三任可能就要下台，沒有人可以知道，只能問上帝。」

林明溱立刻回嗆： 「教授我請教你，你們這些專家學者知道小林村會滅村嗎….。」

非都土地就可以管制違法

長期不執法才會造成違法亂相

地球公民基金會研究員呂翊齊說，20年前後的清境是什麼模樣，為什麼今天變成這樣，為什麼沒有阻止？ 現行的區域計畫一樣有土地使用管制，並不是只有都市計畫才能解決現行違法、廢水任意排放問題，這個都市計畫沒有必要性。

台灣水資源保育聯盟主任粘麗玉表示，計畫區貼近或包含霧社第一、二、三飲用水水源水質保護區，也鄰近萬大水庫，反對非法業者解套，影響飲用水安全。

台南社大研究員吳仁邦說，這裏是大面積順向坡、崩塌區，竟然有五千多平方公尺的違建，南投縣政府這10多年來在做什麼？現在強降雨這麼頻繁，小林村、廬山給我們的教訓還不夠嗎？

內政部營建署綜合計畫組副組長林秉勳強調，土地使用管制，不管是都市計畫或區域計畫都有相關的管制工具跟手段，是否非得透過都市計畫才能進行有效管理？

他表示，但長期不執法，政府要去面對跟承擔。地方當然有提出變更的自由，但就必要性、合理性、區域發展的適當性，內政部區域計畫委員會審查時會提出意見，之後進入都市計畫委員會審查時，也不一定會接受或照原案通過。

台大農化系教授陳尊賢表示，現在的計畫把農牧用地都規畫為遊憩區跟風景區，這兩個地區都位在山崩地滑敏感區，未來發生災害的可能性不低。南投縣政府回答會加強管制，但他強調，加強管制並沒辦法預防災害。

另外他認為這個地區農地使用已超限利用太多，都是違法，如果依南投縣的說法未來只是不再增加，現在已經違法的要如何處理？而且未來一旦變更成功，遊客會更多，水源一定不夠用。 

環評會主席、成功大學地球科學系教授林慶偉表示，這裏超限利用是很嚴重的，沒看到什麼植生綠美化，他建議用最新航空照片，套上坡度圖，整個超限利用一目了然。雖然過去近20年清境沒有發生重大災害，但你想像莫拉克的降雨如果下到清境，是否還會是這樣(不會發生災情)？

最後決議請南投縣政府補充坡度圖、航照圖，並說明未來土地利用後再審。

清境6成土地位於山崩與地滑敏感區 違法民宿還要就地合法？

最美麗的地方，卻是最脆弱的地方，節制在這裏的活動，

才能保有清境的未來。(攝影/呂翊齊)

原文刊登於《商業周刊》

‧朱淑娟2014.5.15

擁有高山美景的清境農場經過十多年觀光發展，已成為每年吸引上百萬遊客的重要景點。但因長期未管理，導致遍佈違法民宿，業者私接水源、任意排放廢水、交通混亂、也沒有完善的醫療跟消防系統。去年底行政院曾一度宣布大力整頓違法，但新聞風頭過後則不了了之。

清境的問題最近有關鍵性的發展。今年三月三十一日，經濟部中央地質調查所以最先進的光達數值地形判釋(LiDAR)調查後，公告清境農場有六成土地都位於「山崩與地滑地質敏感區」。一旦發生強降雨或地震，極可能發生山崩與地滑。