文‧朱淑娟
2015.8.27
政大地政系助理教授戴秀雄27日以「細說台灣土地徵收之前世今生-以歐洲國家經驗為鏡」發表演說，他談到許多土地徵收的重要觀念，因土地徴收涉及強制剝奪人民財產權，必須有非常嚴謹的必要性、公益性，這點非常難界定，所以他認為公務機關不要迴避聽證會、或高強度的公民參與，因為這可保障程序正當、顧及民意、對公務員來說也是一種保障。以下是演講內容摘要：
什麼是徵收？
簡單講徵收就是基於公用或公益性目的，當無其他手段可選擇時，國家強制將私有財產權消滅，轉為國家擁有，再分派給需要的機關使用。
為什麼徵收只談財產權？一個國家憲法所保障的財產權非常多，但大體上財產權不會涉及生命、人格、 自由，但有可能間接碰到，例如竹南大埔案，因徵收而產生對人格的傷害、心裏創傷，而至2條人命選擇消失。
財產權與自由權、生命權最大的不同是生不帶來、死不帶去，但生命權、自由權卻無法回復。如果沒有社會需求，財產權就沒有意義，是唯一因社會生活而衍生的權利，一旦被剝奪可以用相同物資補償，因此徵收只涉及財產權。
徵收如果指憲法上廣義的徵收， 泛指所有財產品都可以被徵收，還包括無體財產權，例如專利。此外財產權與生存權有關連，例如徵收農田，這是農民的生產工具，還涉及職業自由、工作權。如果人家僅有的房子被徵收，還牽涉到 住居自由、遷徙自由等等。另外要強調的是，私人間法律關係與徵收無涉。
徵收要有很強的正當性
台灣講徵收的一個必要前提是，我們的產權制度屬於自由經濟。你想，如果產權是國家的，只給人民使用權，就不用徵收所有權。徵收前提是必須存在私財產權利，才有國家剝奪與取得這回事。
財產分為國有財產、私有財產，台灣民法的物權是一物一權，就是說一個物只有一個所有權，私有的就不會公有、且沒有誰高誰低的問題，所以，並沒有「上級所有權」這回事，如果你有所有權，為何上頭還有一個所有權？
也因為徵收有國家機器的強制力做後盾，所以會動用到徵收的情況是「人民不願意，但政府硬要拿」，所以「正當性」就要很高，而且徵收權力必須被控制，也就是要有一套法制，法制訂得是否合理就要進一步被追究。
「法國人權宣言第 17條」
說：「財產是不可侵犯與神聖的權利，除非當合法認定的公共需要對它明白地提出要求，同時基於所有權人已預先和公平地得到補償的條件，任何人的財產皆不可受到剝奪。」
這其中談到預先補償，因為徵收可能涉及剝奪生存基礎，在把你的東西拿走前，要讓你先有一個替代品，補償目的是創造替代品，所以預先支付補償金，再取得財產，被徵收人員就不會出現空檔。
歐洲區段徵收的生與滅
18世紀末發生兩個大革命，工業革命已到高峰期，還有資本主義，這導致1850年時幾個大都市人口爆增，柏林、倫敦、巴黎、紐約這些超級大都市原本的自然格局如果沒有做現代都市計畫，包括從下水道、交通全都無法運作，因此整個都市必須大翻新並擴大。
那時法國就發展出「區段徵收」的做法，政府把一整片地全部收進來處理，也就是說，區段徵收是為了都市更新而做的。德國也有，例如開運河，不能只做岸邊，運河上岸的部份也要處理，類似台灣劃河川治理線，堤防做完後外面還有防汛道路，不能只公共徵收河道，要整塊處理。
然而德國到20世紀初區段徵收就消失了，一個原因是無法支付補償金(那時是補償現金，不是抵價地)，另一個重要原因是現代財產權擴大。去年在德國訪問一位學者，他是戰後第一代，他說從小唸書沒聽過區段徵收。我受的德式教育也沒有，因為台灣還在做區段徵收，我去追文獻也只能追到1902年。
德國連都更都很少採用拆除，都是提供租稅優惠鼓勵民間自行投資，透過交易方法處理。
有補償不表示可以徵收
1848年歐洲爆發大大小小的革命，當時由學者草擬的德國法蘭克福憲法沒有真正實現，但提供徵收與財產權的全新理解，就是「任何人不得濫用自己的財產」， 稱為社會制約，你的財產權對社會負有一定程度的義務，由此衍生出公平交易法，開始談到壟斷問題。當政府對財產的限制超過社會制約就構成徵收，有徵收就要補償，但有補償就可以徵收嗎？
徵收與補償是兩件事，一個問題是，如果徵收不合法，就無法產生補償的債權。即便政府可支付很多錢，但徵收就是不合法。另外一點，如果政府給的條件很好就可以徵收嗎，當然不行。現在地方政府都以區段徵收權利價值很高，來合理化徵收的正當性，但這是官方論述致命性的弱點，因為這本來就是兩回事。
都市計畫不能做為必要性、公益性的前提
土地徵收在台灣存在幾個核心問題，其中最大的爭議是「公益性如何判斷」，例如一個公園旁邊的馬路要拓寬，地方政府於是修改都市計畫的細部計畫，往外再拓寬一米，以此進行公共徵收，這叫「計畫附隨性徵收」，理論上，公益性及必要性在一開始就被都市計畫提供一定程度的保證。
但要注意，最近一連串最高行政法院的判決都否認都市計畫附隨性可100%提供必要性及公益性保證，法院認為都市計畫是考量用地的合理性，就算證明這條馬路有拓寬必要，但實際徵收時要徵收一米還是一米半才能施工，絕對不會在都市計畫裏寫明白。因此，即使是計畫附隨性徵收，其公益性、必要性仍然必須要個案判定，不是由都市計畫來保證。
土地徵收問題的源頭在都市計畫，而台灣的都市計畫權力太大了，理論上已無所控制，下一個土地徵收的戰場是在都市計畫。
明確具體的公益性才能動用徵收
公益性是公用性的一種擴張，請問有多少事完全沒公益性？例如我在路上撿一個香蕉皮有沒有公益性，有，但如果公益可以放得這麼大，那公益滿天下，徵收也滿天下。
因此，「抽象的公益」不能當成徵收原因，這是台灣區段徵收最有問題的地方。舉一個例子，德國有一個重劃案打算建一條像 F1的賽車場跑道，宣稱可為當地創造多少就業人口以及多大獲利，因此要重劃，還不是徵收。
這個案子一路打到德國聯邦憲法法院，最後被宣告不得執行，因為聯邦法院認為這欠缺公益性，造就多少GDP、促進觀光並不是具體的公益，但在台灣卻有很大談的空間，如果連重劃都要談公益性，那徵收要不要談？
徵收是最後手段，必須對人民侵害最小
這點台灣的土徵條例也有問題，我們規定協議價購完就可以發動，但如果民眾主張這個區塊不大，能否採用重劃，而不是徵收，這還符合必要性原則嗎？
大埔案的判決裏有一項，民眾有提出要不要試著重劃看看，重劃跟徵收兩者最大差別在於，重劃過程號稱產權沒消滅過，只是整型換地方，價值不減損。如果重劃比較有利，機關能不能主張因為採用區段徵收用抵價地方式，財務負擔較低所以可以採用區段徵收？
所謂必要性判斷，不是說路一定要從這裏過，這叫做「事實上之必要性」，而「法律上的必要性」指的是比例原則裏的第二個小原則叫「侵害最小原則」，是以民眾的最小侵害為原則，不是談機關的最小侵害，都市計畫同樣要注意侵害最小，因此台南鐵路東移案的都市計畫還有討論空間。
徵收應加強程序正義
公益性、必要性的審查沒那麼簡單，原則上司法系統會尊重行政機關的專業判斷，但徵收100%受司法管轄，司法可以做100%合法性、合目的性審查。
理論上每一個把關者都要負起公益性審查的責任，都市計劃審查時要談，土地徵收審查時也要談。另外公務員都很怕公民參與、聽證會，但我建議你們就是要辦聽證、或高強度的公民參與。公民參與其實是兩面受惠，公務員真的好好做，民眾就不會說你黑箱，公民參與做好也能提高行政訴訟的勝率。
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