四年一千億，治水預算創新高的不淹水神話

 
728水淹台南、嘉義，行政院核定4年1千億治水預算，

是過去每年1百億的2.5倍，治水預算創新高。(圖/風傳媒) 

 
同時刊登於《風傳媒》
 
文.朱淑娟2025.8.5
 
7月28日低氣壓及西南風，造成嘉義、台南多個縣市淹水。三天後，行政院長卓榮泰在院會中，原則核定經濟部水利署「六年一千億治水預算」，但要求縮短為四年。這筆錢將用於改善縣市管河川，比照「台南三爺溪」全流域整治經驗，將還沒整治的河段補起來，減少居民淹水之苦。
 
這筆治水預算，金額之大，前所未見。四年一千億，平均一年250億，是過去幾個治水預算、一年100億的2.5倍(如表1)。水利署長林元鵬說，扣除土地取得成本增加、原物料上漲因素，這次預算跟往年比，還算持平。
 
不過，治水工程的確愈來愈貴，更遠遠追不上強降雨力道，8月2日台南永康一場豪雨，就讓政府不斷吹捧的「三爺溪不淹水神話」瞬間破滅。未來應思考更便宜、有效的防洪做法。洪水是生活大事，務必請大家提高警覺。

凱米颱風的水患進行式

 
 極端氣候下強降雨會愈來愈頻繁，再多工程都不能保證不淹水，基礎設施之外

從源頭就要控管都市開發，不能等到末端才去承洪。(圖/風傳媒)

 
同時刊登於《風傳媒》
 
文‧朱淑娟2024.8.27
 
經濟部水利署22日在行政院會，針對7月25、26日凱米颱風提出災後報告，其中提到幾個淹水熱點，這次雖然雨勢更大但沒有淹水、或淹水面積減少，顯見治水有效。另外也提到因應強降雨未來除了治水工程，還要推動逕流分擔、出流管制、在地滯洪等政策，以提高土地承洪能力。
 
或許事過境遷，凱米颱風多少已被淡忘，這個報告看起來雲淡風輕，但其實凱米颱風造成雲林以南四個縣市嚴重水患，雨量太大是事實，但過度開發也是主要原因之一。在地滯洪等提高土地承洪能力的想法雖然不錯，但畢竟是末端減災、而且推動不易，防洪還是要從檢討土地利用方式、控管開發做起。

因應淹水不是提高防洪標準，而是良善治理

 
 

工程有極限，控管都市洪水並利用現成滯洪空間才有助於防洪。

 本文同時刊登於《風傳媒》

 

文‧朱淑娟2023.9.12

 
接連多個颱風豪雨造成部分地區積淹水，台北市長蔣萬安上周重提「台北市2030防洪標準」，計畫將雨水下水道標準從78.8毫米，提高到88.8毫米，但同樣提到現實的困難，就是至少要100億，而他希望中央能補助部份經費。但他都還沒開口，經濟部就發新聞稿指過去大台北防洪已經投入很多，別縣市防洪標準都比台北低，而且台北財務又比較好，區域排水就請自理等等。
 
這種談不上對話的回應都快變口水，毫無意義。過去投入多少是過去的事，何況台灣從淡水河開始整治有歷史因素。而即使已達到200年防洪標準，但那指的是外水，這些年來主要的積淹水原因則是內水，也就是下在都市內的強降雨，而且時雨量超過100毫米的情形很多。於是要問的是，這個時候把下水道標準再提高10毫米，到底有沒有意義？有沒有比工程更好的方法？

在地滯洪設施，成為適應洪水的新方案

 

立法邱議瑩在臉書po出這張高雄美濃過路窩橋旁的這塊農地，

就是水利署推動「在地滯洪」的示範區之一。(圖/邱議瑩臉書)

本文同時刊登於《風傳媒》
 
文‧朱淑娟2021.8.3
 
上周西南氣流為南部三個縣市帶來劇烈雨量，部分地區積淹水，所幸很快消退並未成災。高雄市立委邱議瑩在臉書po出她到美濃過路窩橋旁，勘查一塊水利署推動「在地滯洪」示範區的台糖農地，並認為這塊農地在這波西南氣流中發揮了滯洪效果。

「在地滯洪」是水利署在經歷2019年823風災後，體認到治水工程有其極限，所衍生出來的適用洪水方案。說「適應洪水」而不說「治水」，是因為在氣候變遷情境中，下雨時間變少、但洪水力道變強，傳統的抽水機、滯洪池等工程手段只能減緩一部分洪水，必須有其他非工程方法輔助，在地滯洪就是其一。

第五章、建立風險機制，落實治水管理

文‧朱淑娟 2019.6.29

從1982年大台北防洪計畫之後，近40年來在許多人的努力下，治水已有相當大的成果，但即使未來再進步，防洪保護標準再提高、蓋更多分洪道、滯洪池、或買更多抽水機，也追不上氣候變遷強降雨的威力。未來防洪的關鍵不在工程，而是：建立風險機制、並落實管理。

土壤汙染整治有一句名言：「土壤要多乾淨才算乾淨？」意思是資源有限，土壤整治該投入多少資源，可依這塊地的用途而定。如果種植作物，人體受害的風險比較高，就要用最高的標準。反之，則可以採取較低標準。

同樣地，水患也可以視為一種風險管理。我們講「治水」，有一種正面迎戰的味道，而且著重在災後治理，但太多例子顯示，災後治理要投入的成本很高，而且永遠無法彌補受災的損失。不受災才是防災第一要務。

根據英國「氣候變遷脆弱指數（Climate Change Vulnerability Index）」報告，隨著全球暖化海平面上升，最快2030年印尼首都雅加達多處將成為沼澤，國際機場也會沉入水中。2019年4月印尼國家發展規劃部部長班邦（Bambang Brodjonegoro）表示將以10年時間遷都。這就是一種風險機制。

台灣政府雖然也提出許多風險的想法，包括內政部推動國土計畫，禁止在環境敏感區開發。經濟部也修訂水利法增訂「逕流分擔、出流管制」，要求開發案要負擔減洪責任。但這些想法還僅止於熱身，遇到選舉政府就容易向既得利益妥協，落實風險機制依然是重大的挑戰。

第四章、莫拉克風災，開啟台灣氣候變遷年代

文‧朱淑娟 2019.6.29

2009年的莫拉克颱風，等於宣告台灣進入氣候變遷年代。在莫拉克之後的10年內，雖然這麼強的雨勢尚未被超越，但下雨型態改變了，乾、濕兩極化愈來愈明顯，強降雨也愈來愈頻繁。水利署長賴建信說：「公元2千年以前時雨量超過100毫米的情形很少見，但現在卻很多。」而且不只活躍在盛夏的颱風才有強降雨，六月梅雨、三月春雨、熱帶性低氣壓、午後熱對流，都可能豪雨成災。

10、莫拉克風災，小林滅村事件(2009.8.8)

2009年8月3日第11號熱帶性低氣壓在菲律賓東北東方形成，4日增強為颱風，5日晚上8點半中央氣象局發布颱風警報，莫拉克升級為中度颱風。7日晚間在花蓮市附近登陸，8月8日下午2點從桃園縣新屋鄉出海。

颱風走後引進西南氣流帶來更大的雨勢，洪水暴漲、山崩土石流，堤防、道路、橋樑、房屋毀損，沿海地區也因海水倒灌淹水近8萬公頃。

來到屏東縣來義鄉、瑪家鄉，四處可見裸落的山頭、沖刷嚴重的河床。山區道路中斷，住宅及學校全毀。屏東市區更像廢城，聯外道路中斷、商店關閉、屋內停水停電，林邊、佳冬退水後汙泥滿地。

那年原住民的豐年祭也因風災而停擺，「來義鄉久拉卡拉久文化協會」攝影師巴勒祿戈‧卡甲日班說：「現在原住民像驚弓之鳥，每年七、八月都有要撤離的感覺。頻繁的天災對原住民已造成生存威脅。」

第三章、治水預算常態化，引發舉債爭議

文‧朱淑娟 2019.6.29

台灣在藍綠氛圍下，政策總是逢藍必反、或逢綠必反，但治水預算卻神奇地打破藍綠，朝野立委爭相加碼，地方政府也爭搶預算，彷彿誰爭取到愈多預算就愈有政績。但也因浮編、濫編，且一大部分編列時空白授權，開放地方提案，導致許多建設流於政治決定。

甚至以治水之名做一些不必要、且破壞生態的工程，人民等完工後才發現，想抗議卻為時已晚。其中，2018年底苗栗縣卓蘭鎮申請8千萬元前瞻治水經費，在大安溪濕地做石虎公園，把原本的石虎棲地剷平蓋石虎公園，被保育人士揭發後一度暫時停工，但工程已完工九成，生態已經回不去了。

這件事也逼水利署重視治水工程生態檢核的重要性。水利署副署長王藝峰表示，台灣每年都有颱風豪雨侵襲，水利經費不斷投入解決這些問題。但民眾的期望愈來愈高，不只要求安居樂業，更重視生態保育。未來的水利建設要結合生態，「我們必須考慮民眾想把石虎留給下一代的願望。」

但水利署面對地方這麼多申請案，根本無法一一檢核，未來有多少生態會假治水之名而破壞、甚至消失，很令人擔心。

此外，政府為了取得預算編列的正當性，不斷跟人民保證「不缺水、不淹水」，但一次又一次的水患見證承諾總是不堪一擊。人民信以為真失去應變能力，淹水、缺水就怪政府，更不利於建立全民防災意識。

而為了支應這一大筆治水預算，一般正常預算恐將被排擠，且預算審查需要時間，執行時也要遵守相關法令。為圖便利，政府轉以舉債方式編列特別預算，但特別預算是在緊急情形下才能編列，到後來治水預算卻流於常態化，不但陷入舉債過多的風險，排除相關法令也排除了監督機制。

第二章、治水40年，水患依然是進行式

文‧朱淑娟 2019.6.29

從1982年「大台北防洪計畫」，到2017年「前瞻水環境建設」，40年來政府共編列6千億治水預算，由北往南逐步建構起台灣的防洪基礎工程。大台北防洪是第一個、也是至今規模最大的治水計畫，讓淡水河、基隆河兩岸城市，在減緩淹水風險之後，也逐漸繁榮起來。

4、大台北防洪計畫，扭轉淡水河淹水風險

台灣的防洪工程始於日治時期，但光復後歷經兩個重大水災，1959的八七水災、1963年的葛樂禮颱風，之後政府才意識到防洪的重要。1965年頒訂經建長期計畫、1967年成立河川治理規劃總隊。

而從1976起的十二項建設、十四項建設、國家六年等多項經建計畫中，持續編列預算改善農田排水、區域排水、以及河堤、海堤防洪工程。

第一個被列為專案整治的就是淡水河，從1982年到1999年共投資1,114億推動「台北地區整體防洪計畫」，在淡水河以及三條重要支流興建堤防，另在大漢溪、新店溪合流處的天然疏洪地區開闢二重疏洪道。再搭配排水幹線、抽水站等設施，淡水河左岸的三重、蘆洲淹水情況大為改善。

第三期工程完工後，淡水河兩岸的城市包括新莊、板橋、中和、永和、土城、樹林、泰山等地人口漸漸移入，工商也逐漸發展起來。

第一章、一場熱帶性低氣壓，釀十年最大水患

文‧朱淑娟 2019.6.29

2018年8月23日，一場熱帶性低氣壓帶來瞬間強降雨，造成高雄、台南、屏東、雲林、嘉義、南投等縣市、104個鄉鎮、1250個區域積淹水。從都會到沿海淹了4萬5千公頃，沿海地區淹水及腰，甚至持續一周。

當時雨量達到50毫米就要注意淹水風險，而如果強降雨持續數小時，導致累積雨量過高也可能淹水。這次豪雨超過10個測站的時雨量大於100毫米。總雨量也有10個測站達到800毫米以上，是一次典型的強降雨。

(表1)2018.8/23水災，時雨量前10大測站

排名	縣市/測站	雨量	排名	縣市/測站	雨量
1	雲林口湖鄉/椬梧	121.5	6	嘉義布袋鎮/布袋	106.5
2	高雄大寮區/大寮	111.5	7	嘉義大林鎮/大林	105.0
3	高雄前鎮區/高雄	108.0	8	高雄六龜區/六龜	105.0
4	高雄林園區/林園	108.0	9	高雄六龜區/新發	103.0
5	高雄美濃區/美濃	107.0	10	高雄苓雅區/苓雅	102.5

(表2)2018.8/23水災，前10大總累積雨量測站

排名	縣市/測站	雨量	排名	縣市/測站	雨量
1	台南楠西區/曾文	956	6	台南白河區/六溪	875
2	嘉義大埔/馬頭山	927	7	屏東春日鄉/士文	868
3	台南東山區/北寮	911	8	台南白河闗子嶺2	868
4	嘉義竹崎/石磐龍	889	9	台南白河闗子嶺	859
5	嘉義大埔/菜瓜坪	879	10	台南白河/大棟山	857

從莫拉克到823，十年水患紀實----氣候變遷下的水患風險

文‧朱淑娟 2019.6.29

前言

今年是「八七水災」六十周年，老一輩的人想起這個水災還心有餘悸。當時水淹13縣市、上千人傷亡、30萬人一夕成災民。災後政府意識到防洪的重要性，成立河川治理規劃總隊，開啟了「大台北防洪計畫」。

日後政府一步步把淡水河、基隆河、以及多個重要河川防洪基礎工程建立起來，甚至達到200年的高防洪頻率標準。正當我們以為防洪工程已足以保護不再淹水時，距離八七水災五十年後，2009年發生「莫拉克風災」，引發中南部山崩土石流，還造成高雄小林村滅村的不幸事件。

今年也是「莫拉克風災」十周年，在這漫長的十年間，政府投入龐大資源修復莫拉克造成的國土傷痕。但氣候變遷強降雨不斷，去年8月23日一場熱帶性低氣壓，帶來莫拉克之後淹水最嚴重的「823水災」。

從八七水災、莫拉克風災、到823水災，六十年來不同世代的台灣人持續遭逢水患威脅。而現在淹水的原因跟過去不同，主要是氣候變遷引發強降雨，加上愈來愈密集的建築及道路，使得都市排水能力降低而淹水。

本文以823水災為主軸，除了探討這場水災的影響，並回溯大台北防洪至今的治水過程。同時提出未來的防洪建議，除了從國土規劃、都市計畫、道路及建築著手，更重要是體認在氣候變遷下，再多工程都無法保證不淹水，提升風險機制、落實管理、全民防災，才能因應氣候變遷下的水患風險。

總統不只稱讚蓮花滯洪池，還要實際行動支持

桃園觀音樹林里的蓮花滯洪池，是民間帶頭做的在地滯洪設施，

花小錢就能防洪，政府可以進一步評估推動的可行性。

原文刊登於《風傳媒》

文‧朱淑娟 2019.6.18

上周蔡英文總統在梅雨鋒面第一天，就到桃園觀音樹林里視察蓮花滯洪池，在還沒有災情前總統就到地方，不算勘災也不像平常的視察行程，還特地選支持她的桃園市長鄭文燦轄區，很明顯是為了民進黨初選造勢。不過無論如何她看的蓮花滯洪池議題雖小，卻是一個剛起步的防洪概念，總統既然都去看了也大為讚賞，或許可以針對這個防洪概念多一點評估與支持。

去年8月23日一場熱帶性低氣壓，造成四個縣市大淹水後，各地方都爭取蓋更多滯洪池以因應洪水。不過蓋滯洪池並不容易，除了政府要有足夠經費支持，還牽涉到需要徵收土地而引發民怨。另外滯洪池已經像焚化爐一樣，屬於不討人喜歡的地方設施，多數人都不希望蓋在住家附近，選址並不容易。

於是水利人員就想，如果能利用在地的現成設施，例如農地、魚塭，洪水來時暫時當做滯洪池，平常沒有洪水時土地就回歸一般使用，這樣政府不必花錢徵收土地、不必變更地目就能防洪，水利署為這個想法取了一個名稱叫「在地滯洪」。

吳茂成：治水要先扭轉被犧牲的體系

吳茂成於2019年3月29日水利署治水會議中，提出建構在地知識的重要。

(攝影‧水利署賴正裕2019/3)

文‧朱淑娟 2019.5.23

「一個地方會淹水是很多政策造成的，而台江是一個被犧牲的地方。」2019年3月吳茂成在水利署的治水會議講台上說出這句話，聲音中有些情緒。

他接著說：「安南區古名台江，是國立台灣歷史博物館所在地，我住的海尾寮有12里，總共8萬人，因為都市計畫的錯誤，半徑10公里的親密生活圈範圍內有10座工業區、其中4座沒有汙水處理廠。我們鄉親都在討論是住在博物館區、還是工業區？

自他有記憶以來，海尾只要下大雨一定淹水，但水是乾淨的，淹水時他很快樂，不用上學又可以抓魚，好像過年過節，因為排水線就是窮人家的公共財，帶來豐富的營養源。而一個村落會在地存在這裏久，一定有他生活與生態之間能維持平衡的要素，然而現在這種平衡卻正被破壞中。

鄉村的排水線是農漁兩用，工業廢水即使有處理，可以排進水圳嗎？當然不行，因為工業廢水的管制標準，遠低於灌溉用水標準。但當你決定讓它排進去時，表示你已經決定了價值取捨，農漁業是不重要的，所以我才說那是被犧牲的體系，不只是淹水，你會覺得那是一個沒有希望、文化的地方。

而要扭轉那個被犧牲的體系，也就是轉型正義，要從淹水這件事講起。吳茂成提出以下三個建議。