第五章、建立風險機制，落實治水管理

文‧朱淑娟 2019.6.29

從1982年大台北防洪計畫之後，近40年來在許多人的努力下，治水已有相當大的成果，但即使未來再進步，防洪保護標準再提高、蓋更多分洪道、滯洪池、或買更多抽水機，也追不上氣候變遷強降雨的威力。未來防洪的關鍵不在工程，而是：建立風險機制、並落實管理。

土壤汙染整治有一句名言：「土壤要多乾淨才算乾淨？」意思是資源有限，土壤整治該投入多少資源，可依這塊地的用途而定。如果種植作物，人體受害的風險比較高，就要用最高的標準。反之，則可以採取較低標準。

同樣地，水患也可以視為一種風險管理。我們講「治水」，有一種正面迎戰的味道，而且著重在災後治理，但太多例子顯示，災後治理要投入的成本很高，而且永遠無法彌補受災的損失。不受災才是防災第一要務。

根據英國「氣候變遷脆弱指數（Climate Change Vulnerability Index）」報告，隨著全球暖化海平面上升，最快2030年印尼首都雅加達多處將成為沼澤，國際機場也會沉入水中。2019年4月印尼國家發展規劃部部長班邦（Bambang Brodjonegoro）表示將以10年時間遷都。這就是一種風險機制。

台灣政府雖然也提出許多風險的想法，包括內政部推動國土計畫，禁止在環境敏感區開發。經濟部也修訂水利法增訂「逕流分擔、出流管制」，要求開發案要負擔減洪責任。但這些想法還僅止於熱身，遇到選舉政府就容易向既得利益妥協，落實風險機制依然是重大的挑戰。

第四章、莫拉克風災，開啟台灣氣候變遷年代

文‧朱淑娟 2019.6.29

2009年的莫拉克颱風，等於宣告台灣進入氣候變遷年代。在莫拉克之後的10年內，雖然這麼強的雨勢尚未被超越，但下雨型態改變了，乾、濕兩極化愈來愈明顯，強降雨也愈來愈頻繁。水利署長賴建信說：「公元2千年以前時雨量超過100毫米的情形很少見，但現在卻很多。」而且不只活躍在盛夏的颱風才有強降雨，六月梅雨、三月春雨、熱帶性低氣壓、午後熱對流，都可能豪雨成災。

10、莫拉克風災，小林滅村事件(2009.8.8)

2009年8月3日第11號熱帶性低氣壓在菲律賓東北東方形成，4日增強為颱風，5日晚上8點半中央氣象局發布颱風警報，莫拉克升級為中度颱風。7日晚間在花蓮市附近登陸，8月8日下午2點從桃園縣新屋鄉出海。

颱風走後引進西南氣流帶來更大的雨勢，洪水暴漲、山崩土石流，堤防、道路、橋樑、房屋毀損，沿海地區也因海水倒灌淹水近8萬公頃。

來到屏東縣來義鄉、瑪家鄉，四處可見裸落的山頭、沖刷嚴重的河床。山區道路中斷，住宅及學校全毀。屏東市區更像廢城，聯外道路中斷、商店關閉、屋內停水停電，林邊、佳冬退水後汙泥滿地。

那年原住民的豐年祭也因風災而停擺，「來義鄉久拉卡拉久文化協會」攝影師巴勒祿戈‧卡甲日班說：「現在原住民像驚弓之鳥，每年七、八月都有要撤離的感覺。頻繁的天災對原住民已造成生存威脅。」

第三章、治水預算常態化，引發舉債爭議

文‧朱淑娟 2019.6.29

台灣在藍綠氛圍下，政策總是逢藍必反、或逢綠必反，但治水預算卻神奇地打破藍綠，朝野立委爭相加碼，地方政府也爭搶預算，彷彿誰爭取到愈多預算就愈有政績。但也因浮編、濫編，且一大部分編列時空白授權，開放地方提案，導致許多建設流於政治決定。

甚至以治水之名做一些不必要、且破壞生態的工程，人民等完工後才發現，想抗議卻為時已晚。其中，2018年底苗栗縣卓蘭鎮申請8千萬元前瞻治水經費，在大安溪濕地做石虎公園，把原本的石虎棲地剷平蓋石虎公園，被保育人士揭發後一度暫時停工，但工程已完工九成，生態已經回不去了。

這件事也逼水利署重視治水工程生態檢核的重要性。水利署副署長王藝峰表示，台灣每年都有颱風豪雨侵襲，水利經費不斷投入解決這些問題。但民眾的期望愈來愈高，不只要求安居樂業，更重視生態保育。未來的水利建設要結合生態，「我們必須考慮民眾想把石虎留給下一代的願望。」

但水利署面對地方這麼多申請案，根本無法一一檢核，未來有多少生態會假治水之名而破壞、甚至消失，很令人擔心。

此外，政府為了取得預算編列的正當性，不斷跟人民保證「不缺水、不淹水」，但一次又一次的水患見證承諾總是不堪一擊。人民信以為真失去應變能力，淹水、缺水就怪政府，更不利於建立全民防災意識。

而為了支應這一大筆治水預算，一般正常預算恐將被排擠，且預算審查需要時間，執行時也要遵守相關法令。為圖便利，政府轉以舉債方式編列特別預算，但特別預算是在緊急情形下才能編列，到後來治水預算卻流於常態化，不但陷入舉債過多的風險，排除相關法令也排除了監督機制。

第二章、治水40年，水患依然是進行式

文‧朱淑娟 2019.6.29

從1982年「大台北防洪計畫」，到2017年「前瞻水環境建設」，40年來政府共編列6千億治水預算，由北往南逐步建構起台灣的防洪基礎工程。大台北防洪是第一個、也是至今規模最大的治水計畫，讓淡水河、基隆河兩岸城市，在減緩淹水風險之後，也逐漸繁榮起來。

4、大台北防洪計畫，扭轉淡水河淹水風險

台灣的防洪工程始於日治時期，但光復後歷經兩個重大水災，1959的八七水災、1963年的葛樂禮颱風，之後政府才意識到防洪的重要。1965年頒訂經建長期計畫、1967年成立河川治理規劃總隊。

而從1976起的十二項建設、十四項建設、國家六年等多項經建計畫中，持續編列預算改善農田排水、區域排水、以及河堤、海堤防洪工程。

第一個被列為專案整治的就是淡水河，從1982年到1999年共投資1,114億推動「台北地區整體防洪計畫」，在淡水河以及三條重要支流興建堤防，另在大漢溪、新店溪合流處的天然疏洪地區開闢二重疏洪道。再搭配排水幹線、抽水站等設施，淡水河左岸的三重、蘆洲淹水情況大為改善。

第三期工程完工後，淡水河兩岸的城市包括新莊、板橋、中和、永和、土城、樹林、泰山等地人口漸漸移入，工商也逐漸發展起來。

第一章、一場熱帶性低氣壓，釀十年最大水患

文‧朱淑娟 2019.6.29

2018年8月23日，一場熱帶性低氣壓帶來瞬間強降雨，造成高雄、台南、屏東、雲林、嘉義、南投等縣市、104個鄉鎮、1250個區域積淹水。從都會到沿海淹了4萬5千公頃，沿海地區淹水及腰，甚至持續一周。

當時雨量達到50毫米就要注意淹水風險，而如果強降雨持續數小時，導致累積雨量過高也可能淹水。這次豪雨超過10個測站的時雨量大於100毫米。總雨量也有10個測站達到800毫米以上，是一次典型的強降雨。

(表1)2018.8/23水災，時雨量前10大測站

排名	縣市/測站	雨量	排名	縣市/測站	雨量
1	雲林口湖鄉/椬梧	121.5	6	嘉義布袋鎮/布袋	106.5
2	高雄大寮區/大寮	111.5	7	嘉義大林鎮/大林	105.0
3	高雄前鎮區/高雄	108.0	8	高雄六龜區/六龜	105.0
4	高雄林園區/林園	108.0	9	高雄六龜區/新發	103.0
5	高雄美濃區/美濃	107.0	10	高雄苓雅區/苓雅	102.5

(表2)2018.8/23水災，前10大總累積雨量測站

排名	縣市/測站	雨量	排名	縣市/測站	雨量
1	台南楠西區/曾文	956	6	台南白河區/六溪	875
2	嘉義大埔/馬頭山	927	7	屏東春日鄉/士文	868
3	台南東山區/北寮	911	8	台南白河闗子嶺2	868
4	嘉義竹崎/石磐龍	889	9	台南白河闗子嶺	859
5	嘉義大埔/菜瓜坪	879	10	台南白河/大棟山	857

從莫拉克到823，十年水患紀實----氣候變遷下的水患風險

文‧朱淑娟 2019.6.29

前言

今年是「八七水災」六十周年，老一輩的人想起這個水災還心有餘悸。當時水淹13縣市、上千人傷亡、30萬人一夕成災民。災後政府意識到防洪的重要性，成立河川治理規劃總隊，開啟了「大台北防洪計畫」。

日後政府一步步把淡水河、基隆河、以及多個重要河川防洪基礎工程建立起來，甚至達到200年的高防洪頻率標準。正當我們以為防洪工程已足以保護不再淹水時，距離八七水災五十年後，2009年發生「莫拉克風災」，引發中南部山崩土石流，還造成高雄小林村滅村的不幸事件。

今年也是「莫拉克風災」十周年，在這漫長的十年間，政府投入龐大資源修復莫拉克造成的國土傷痕。但氣候變遷強降雨不斷，去年8月23日一場熱帶性低氣壓，帶來莫拉克之後淹水最嚴重的「823水災」。

從八七水災、莫拉克風災、到823水災，六十年來不同世代的台灣人持續遭逢水患威脅。而現在淹水的原因跟過去不同，主要是氣候變遷引發強降雨，加上愈來愈密集的建築及道路，使得都市排水能力降低而淹水。

本文以823水災為主軸，除了探討這場水災的影響，並回溯大台北防洪至今的治水過程。同時提出未來的防洪建議，除了從國土規劃、都市計畫、道路及建築著手，更重要是體認在氣候變遷下，再多工程都無法保證不淹水，提升風險機制、落實管理、全民防災，才能因應氣候變遷下的水患風險。