全國國土計畫是保護水源、還是破壞水源？

 水庫集水區一再鬆綁，水源安全將不保

原文刊登於《風傳媒》

文‧朱淑娟 2017.10.31

被視為國土開發利用最高指導原則的「全國國土計畫(草案)」，內政部從上周起陸續舉辦公聽會，未來國土將分為四區，各區再依保護程度分為幾類。其中，環境敏感程度較高、且亟需保護的地區，屬於「國土保育區」第一類，原則上除非基於保育用途，得限制、或禁止利用，以防止破壞生態。

隨著氣候變遷，台灣水資源挑戰愈來愈高，為了保護水源安全，「家用水庫集水區」(與水資源保育直接相關)，就被劃為「國土保育區」第一類。本來應該好好保護，但卻開了後門，排除「山坡地坡度30%以下者」，也就是說，本來全區不能開發，現在放寬為只要山坡地坡度30%以下就可以開發。

修正全國區域計畫 水庫集水區又鬆綁

環保團體抗議，一邊鬆綁水庫集水區開發，一邊舉債保育，邏輯錯亂。

原文刊登於《信傳媒》

文‧朱淑娟 2017.5.26

2013年10月內政部公告「全國區域計畫」，部分內容經過3年公民參與、區委會審查，今年5月16日內政部重新公告「修正全國區域計畫」，做為各類型國土利用的最高指導原則。此次修訂有進有退，但最大的敗筆是草案送到行政院核備時，卻在閉門會議中，只聽經濟部片面之辭，就推翻過去3年的討論，鬆綁水庫集水區開發，完全違背公民參與、專業審查的原則。

「全國區域計畫」的前身是1982年實施的「區域計畫」，1995年做第一次通盤檢討。2009年莫拉克風災後公告「變更台灣北中南東部區域計畫(第一次通盤檢討)」，主要是因應莫拉克災害，緊縮水庫集水區的土地管制。

之後重新檢討內容並放寬土地管制，2013年10月重新公告「全國區域計畫」，將原來「區域計畫」中的北、中、南、東四個區域計畫，整併為中央、地方兩級區域計畫。同時將「限制發展區」、「條件發展區」合併為「環境敏感區」，底下再分為第一級環境敏感區、第二級環境敏感區。

水庫集水區不應一國兩制，應回歸事實認定

 台灣水資源保育聯盟反對家用水庫一國兩制。(攝影‧粘麗玉)

原文刊登於《風傳媒》

文‧朱淑娟 2016.10.25

2013年10月內政部公告「全國區域計畫」，做為國土合理利用的指導原則，但隨後環保團體抗議訂定過程沒有公民參與，也出現多處不利於國土保育的內容。內政部接受環團建議舉行公聽會及公開分組討論，經過三年最近終於完成修定，將送行政院核定後公告實施。這是一個公民參與政策修訂的成功案例。

最早內政部擬定「國土計畫法」做為國土利用的指導原則，但因「國土計畫法」遲遲沒通過，就先訂定「區域計畫」暫代。從1982年起實施的「區域計畫」原有北、中、南、東四個計畫。2009年莫拉克風災後做了第一次變更(變更1通)，加嚴森林區、河川區、農業區的土地使用管制。

農地非法工廠 怎一句「歷史共業」可以解套？

農地上的非法工廠愈蓋愈多，都推給歷史共業是在打迷糊仗。(攝影/吳仁邦)

原文刊登於《風傳媒》

文‧朱淑娟2016.9.27

在行政院政策指示下，農地上非法工廠找到了就地合法的解套途徑，而這些非法工廠有一大部分位於特定農業區，即優良農地上，因政策指示即將消失，還可能波及周遭農地污染。官方總以「歷史共業」來合理化政策，但農地非法工廠合法化滋事體大，解不了歷史共業，反而可能製造更大的業。

都市計畫早已過剩，不應再繼續新訂

 環保團體在內政部營建署前抗議

全國區域計畫夾帶許多不合理的發展內容

原文刊登於《風傳媒》

‧朱淑娟專欄2014.12.16

行政院去年核備「全國區域計畫」前未舉行公聽會，被環保團體抗議後，內政部營建署補辦數場公聽會，並以一年時間討論後日前提出修正版本，從上周起到今天16日舉辦五場公聽會。這次修訂本已有較大進步，值得肯定。不過一些部會將不合理、爭議性、甚至未形成政策的內容納入，則必須檢討刪除。

例如，根本還在爭議不休的「自由經濟示範區」竟然被納入全國區域計畫。還有工業區及科學園區用地過剩問題尚未檢討，竟提出到2020年要再增加 2千多公頃用地。這些不合理的內容，連同各縣市陸續提出的縣市區域計畫，未來都必須做合理修正，才能真正發揮全國區域計畫的國土利用指導精神。

全國區域計畫訂定一、二級環境敏感區

是控管開發許可的重要修訂

原本內政部應擬定「國土計畫法」做為國土合理使用的政策指導，但因「國土計畫法」遲未通過，因此先依「區域計畫法」授權訂定「全國區域計畫」。從1982年起實施的「區域計畫」原有北、中、南、東四個計畫。2009年莫拉克風災後做了第一次變更，2013年10月17日行政院核定第二次變更，將區域計畫整併成兩級制：全國區域計畫、直轄市及縣(市)區域計畫。

而且將土地利用指導原則從原本「限制發展區」、「條件發展區」、「一般發展區」的三類分法，改成分為「第一級、第二級環境敏感區」。原本計畫中的「限制」、「禁止」等強制字句拿掉，換成「避免」，感覺上管制強度降低。

不過政大地政系助理教授戴秀雄認為，訂定一、二級環境敏感區具有相當程度的意義，這可以管控開發許可，原則上只要位於敏感區的開發案都不會准。

相較去年行政院核定的版本，這次修訂本最進步且重要的修正是，將「活動斷層兩側一定範圍」從二級敏感區修正為一級。另外過去屬於第1級環境敏感區的家用水庫集水區，原本允許某些地區只要業者承諾做到四項汙染控制就可以開發，修正案刪除這四項排除條款，受到環保團體大力肯定。

但中研院退休研究員楊重信提醒，環境敏感區的劃設權限在目的事業主管機關，可想而知如果是地方政府要開發的地區，不可能主動劃設。他認為，環境敏感區的劃設權利應回到中央國土計畫主管機關，否則國土保育將出現大漏洞。

 

不合理的區域計畫一大堆

應該檢討修正

按理說，「全國區域計畫」做為國土利用的最上位計畫，對於國土利用方式應該有一些積極的想像，而且對於其他政策或法令應具有指導性原則，那些區域能做什麼、不能做什麼、國家需要多少農地、工業區，都應在計畫中規範。

但我們的「全國區域計畫」卻不是這樣，看不出來對國土利用的整體想像，反而變成一部彙整各部門政策的計畫，也因此出現許多不合理的內容。例如修正案中在「區域性產業發展計畫」中放入「自由經濟示範區」，而自經區至今還存在巨大爭議，且尚未形成政策，不應偷渡列入全國區域計畫中。

此外，修正案中對於中南部的產業發展，以石油及煤製品製造業為主，這點也有待商榷，中南部地區長期飽受汙染之苦，環保署也才剛在昨天預告訂定高屏地區空氣汙染總量管制，區域產業發展必須建立在汙染總量管制之下。

其他爭議的內容包括：目前工業區用地56,662公頃，到2020年需要58,873公頃，再再增加 2,211公頃。但許多工業區土地出租或售出後並未做生產之用，這部份應優先檢討，而不是又繼續擴張工業區用地。

另外在能源方面，全國區域計畫提出的再生能源設施只包含地熱、風力，未納入太陽能，也明顯不合理。

除了全國區域計畫，新北市也已提出縣(市)區域計畫，台南的區域計畫也進入公聽程序中，其中也出現許多不合理的內容。例如在全國區域計畫中已提到，現有的都市計畫已供過於求，超過600多萬人口，但新北市的區域計畫中還提出要新訂多個都市計畫，明顯與事實不符，這些都應該檢討修訂。

全國區域計畫草案 台南場公聽會

 《12月4日台北場公聽會報導》

‧朱淑娟 2014.12.9

內政部營建署12月9日舉行「全國區域計畫修正草案」台南場公聽會，台灣水資源保育聯盟、高雄大林蒲等多個在地環保團體到場，主要抗議草案內容：「中部以石油及煤製品及機械設備產業為主、南部以基本金屬製造業、石油及煤製品製造業為主」。

從彰化趕來的「要健康婆婆媽媽團」執行長顏淑女表示，中南部空污嚴重，汙染量已超過環評涵容能力，絕對不能再擴張發展燃煤、石化。

金煙囪文化協進會常務理事許順良長，反對高雄港洲際貨櫃二期大林石化油品儲運中心計畫、中南部繼續發展煉油、石化與燃煤發電業，要求刪除。

金煙囪文化協進會洪富賢理事長表示，燃煤發電會產生致癌性重金屬，任何開發都應先進行健康風險評估及流行病學調查。他反對高雄小港大林擴增2部160萬千瓦燃煤發電、以及大林#3-4號機改建設置2部160萬千瓦燃煤發電。

反南星路重型車造成房屋損壞噪音擾民自救會義英總幹事表示，目前高雄小港大林煉油每日生產270萬桶，106年要增加到310萬桶，石化是致癌性揮發物質，「難道經濟部要謀殺人民？」

台南市環境保護聯盟理事邱春華表示，計畫修正草案中規劃興建南火電廠(高雄以北、嘉義以南)，增設4部288萬燃氣機組，顯然要蓋在台南，「請問台南缺電嗎？」台南沒有規劃燃氣接收站，可行嗎？她要求此項先刪除並舉辦聽證會。

台灣水資源保育聯盟發言人陳椒華強調，農委會應規劃灌排分離並逐年編列預算施行，她反對經濟部繼續核准農地非法工廠合法化。

此外環保團體提出，核四興建不能列入全國區域計畫修正草案中。南部太陽光普照，應加入再生能源太陽能發電規劃。應刪除曾文水庫越域引水、高屏大湖等設施。

全國區域計畫台北場公聽會 環保團體要求修正不當計畫

多個環保團體今天在內政部營建署前冒雨舉行記者會

反對全國區域計畫中多項不當修訂 

‧朱淑娟2014.12.4 內政部營建署

去年9月9日行政院在完全未舉行公聽會下，核備內政部擬定的「全國區域計畫」草案，事後被抗議才舉辦四場公聽會，但之後還是在去年10月17日依原版本公告實施，但承諾將再修訂以下四個議題：區域性部門計畫、農地、建立基本容積制度、環境敏感區內容。隨後舉辦多場內部討論會。

其間，台灣水資源保育聯盟發言人陳椒華提出，變更工業政策、土地使用政策、自來水水質水量保護區，符合環保署「政府政策環境影響評估作業辦法」規定，應做政策環評。內政部認同這項提議。

內政部營建署最近提出「全國區域計畫修正案草案」，從12月4日到16日在各區舉辦五場公聽會。接下來將在環保署舉行政策環評、營建署區域計畫委員會審查，再送行政院核定一次。

全國區域計畫位階等同國土計畫法

原本內政部應擬定「國土計畫法」做為國土合理使用的政策指導，但因「國土計畫法」遲未通過，因此先依「區域計畫法」授權訂定「全國區域計畫」。從1982年起實施的「區域計畫」原有北、中、南、東四個計畫。

依規定每五年應通盤檢討一次，但直到莫拉克風災後才做第一次變更通盤檢討。這次變更原是第二次，後整併成兩級制：全國區域計畫、直轄市及縣(市)區域計畫。「全國區域計畫」是目前國家最上位的法定計畫，其功能是做為所有縣市擬定區域計畫的指導原則，位階幾乎等同於「國土計畫法」。

去年10月17日行政院核定版本(以下簡稱原版本)最大的變更，在土地利用方面從原本「限制發展區」、「條件發展區」、「一般發展區」的三類分法，改成分為「一、二級環境敏感區」。第一級環境敏感區比照限制發展區，以保育為原則，限制開發。第二級環境敏感區比照條件發展區，有條件開發。

針對這個版本，當時環保團體提出以下三點爭議：

一、過去「活動斷層兩側一定範圍」屬於「限制發展地區」，改名為「環境敏感地區」，還降級為「第二級環境敏感地區」(活動斷層、山崩與地滑、土石流)，從不能申請任何開發，放寬成有條件開發。

二、過去「重要水庫集水區」屬「限制發展地區」，修正成兩級：

(1)第1級環境敏感區：供家用及公共給水的水庫集水區，與水資源保育直接相關的環境敏感區(特定水保區、水庫蓄水範圍..)維持限制開發。但其他地區，只要開發者承諾四點汙染控制事項，就可以開發。

(2)第2級環境敏感區：非供家用及公共給水的水庫集水區，可有條件開發。如此一來，未來水源區開大門，所有開發都可以進駐，台灣的水資源將瓦解。

三、區域計畫將輔導非法工廠就地合法，非都市土地達5公頃，都市土地達3公頃，要求變更成工業區。未達工業區規模，可檢討變更成一般農業區的丁種建築用地。內政部營建署說是配合經濟部「輔導工登記工廠合法經營方案」。

內政部營建署今天(12月4日)第一場公聽會提出的修正版本對以上一、二點爭議都有善意回應，修正如下：

(1)「活動斷層兩側一定範圍」修正為一級環境敏感區。不過陳椒華要求，這項公告不應由縣市公告，應改由經濟部地調所公告。

(2) 屬第1級環境敏感區的「供家用及公共給水的水庫集水區」，原本允許某些地區，只要業者承諾四點汙染控制事項就可以開發。修正案刪除這四項排除條款。「要健康婆婆媽媽團」執行長顏淑女對這項修正表示肯定。

(3)另外新增「優良農地」為一級環境敏感區，陳椒華認同這項修訂，不過要求農委會應依《農業發展條例》第8條擬定農地利用綜合規劃計畫，同時為了避免工業廢水汙染灌溉渠道，應訂定灌排分離辦法並編列預算。

環保團體在今天公聽會中提出的其他意見如下：

一、修正案中在「區域性產業發展計畫」中放入「自由經濟示範區」，環保團體表示，但這項未經立法院通過，應刪除。

二、修正案中區位產業計畫訂出北部以資訊產業為主、中部以石油及煤製品及機械設備產業為主、南部以基本金屬製造業、石油及煤製品製造業為主。

引發中南部環保團體抗議，「彰化縣幸福媽媽協會」常務理事吳君真說，住家往外看每天都灰濛濛的，表示空氣汙染相當嚴重，經濟部把中南部民眾當二等公民，中南部污染嚴重，已無環境涵容能力，要求退回重訂產業升級計畫。

「草山生態文史聯盟」理事長文海珍表示，希望政府替人民把關環境，而不是替少數人謀福利。台灣水資源保育聯盟主任粘麗玉表示，鋼鐵、石化等汙染產業應減量。

「耘林藝術人文生態關懷協會」理事長林富源說，六輕營運以來，中南部多少農地被工業汙染，水源被工業搶走，雲林縣幾十萬農民還在抽地下水，中南部發展石化業根本是錯誤。

三、經濟部工業局提出，目前工業區用地56,662公頃，到2020年需要58,873公頃，增加 2,211公頃。「彰化環保聯盟」理事吳麗慧表示，工業區閒置率已經太高，不應該再把優良農地拿去蓋工業區，農地就要保留下來生產作物。

四、「要健康婆婆媽媽團」執行長顏淑女，反對農委會將農地改為「農地資源」，「資源」兩個字拿掉。她也反對刪除各縣市應劃定農地面積作業，反對將農地分成1、2、3、4種農業用地。

五、多個環保團體要求刪除推動「高雄港洲際貨櫃二期大林石化油品儲運中心計畫」。「桃園煉油廠」遷廠，需北部沿海400公頃土地，桃園在地聯盟理事長潘忠政等環保團體反對並要求調查區域環境涵容能力，要求召開聽證會並重新評估。

 六、包括內湖保護區守護聯盟洪美惠、彰化醫療界聯盟秘書黃秋鳳等多個團體，都反對非法工廠合法化，反對為非法工廠劃定特定區並合法化、反對經濟部修訂《輔導未登記工廠合法經營方案》繼續施行非法合法化。

扭曲的「全國區域計畫」 為何急著公告？

環保團體質疑全國區域計畫在沒做政策環評前即公告

屬違法，警告內政部不得在明天公告

‧朱淑娟 2013.10.16

行政院9月9日核備內政部擬定的「全國區域計畫」草案，事前完全未經公聽會等程序，事後被抗議才同意舉辦四場。果然公聽會一開像打開潘朵拉的盒子，所有計畫缺陷完全曝露無遺，且引發更大抗議。但內政部卻早就決定明天(17日)依9月9日原核定版本公告實施，根本不管公聽會中民眾說了什麼。

如此一來，「公而不聽」違反程序正義，二來，對問題置之不理違反實質正義，奉勸內政部暫緩公告，否則未來爭議將沒完沒了。

先談「程序面」的問題

原本內政部應擬定「國土計畫法」做為國土合理使用的政策指導，但因「國土計畫法」遲未通過，因此先依「區域計畫法」授權訂定「全國區域計畫」。從1982年起實施的「區域計畫」原有北、中、南、東四個計畫。

依規定每五年應通盤檢討一次，但直到莫拉克風災後才做第一次變更通盤檢討。這次變更原是第二次，後整併成兩級制：全國區域計畫、直轄市及縣(市)區域計畫。

「全國區域計畫」是目前國家最上位的法定計畫，其功能是做為所有縣市擬定區域計畫的指導原則，位階幾乎等同於「國土計畫法」。

然而這樣一部影響國土使用、人民權利義務的重要計畫，從擬定過程、到出了內政部大門、行政院核定，其間完全沒有舉辦公聽會、聽證會，關起門來就要公告。內政部營建署署長許文龍表示，區域計畫本來就沒有公聽會的設計。

但台北大學不動產環境與城鄉環境學系副教授廖本全反問，任何學過政策制定的公務員都知道，政策形成過程需要公民參與機制，再將政策或計畫修得更完善，「何況是這樣一部事關重大、影響深遠的計畫，不用辦公聽會？」

政大地政系助理教授戴秀雄認為，內政部既然強調依法不必做公聽會，但現在又辦四場是在幹嘛，既然辦了當然要將一些問題先弄清楚再公告才合理。

除了未辦公聽會，台灣水資源保育聯盟發言人陳椒華也提出，全國區域計畫變更工業政策、土地使用政策、自來水水質水量保護區，符合環保署「政府政策環境影響評估作業辦法」規定，應做政策環評。

對此內政部的回答竟然是：「沒有規定合國區域計畫應做政策環評」。彰化醫療界聯盟總幹事林世賢說，內政部從字義解釋「區域計畫」不用政策環評毫無意義，因為從實質面來看，區域計畫所涉及的變更就應做政策環評。

許文龍回應將行文環保署，預計18日前公告的版本還有農業、各部會發展政策兩項未完成，年底前再修正報院。如環保署認定該做政策環評則會做。

既然年底還要再報院一次，那表示這個計畫到此尚未完備，而且這個計畫已草擬多年，並沒有急迫性明天非公告不可。因此民間要求完成公聽會、聽證會、政策環評程序，修正計畫後一併公告才屬合情、合理、也合法。

對國土的想像是什麼？

再談「實質面」的問題，這本「全國區域計畫」草案存在太多問題。

戴秀雄說，「既然要做為上位指導計畫，總該對國土有點積極的想像吧？」他舉例，對東部的想像是什麼、農地的規畫是什麼、那些城市已經過度開發應該控管、開發優先順序是什麼、管理方法又是什麼….」但很遺憾這些在全國區域計畫中完全看不到。

以土地利用為例，原本的區域計畫變更一通分為「限制發展區」、「條件發展區」、「一般發展區」，新版改成「一、二級環境敏感區」，內容拿掉原計畫中的「限制」、「禁止」，換成「避免」。

內政部營建署綜計組組長陳繼鳴說，「區域計畫法」並沒有授權可以做禁止、限制，新版全國區域計畫把這兩個名稱改掉是回到合法狀態。他強調實質上並未鬆綁開發，因為「第一級環境敏感區」就是過去的「限制發展區」，「第二級環境敏感區」就是過去的「條件發展區」。

但請問，「禁止」會等於「避免」嗎？官員在修改政策只想到如何合法這種層次嗎？難道不能反過來修「區域計畫法」，把禁止、限制入法？

充滿妥協性  禁地開大門

非但如此，整部計畫充滿妥協性，原本應做為上位指導的計畫，卻反過來順應地方政府以及各部會的要求修訂。以這次引發爭議的幾項修訂如下：

一、過去「活動斷層兩側一定範圍」屬於「限制發展地區」，現改名為「環境敏感地區」，還降級為「第二級環境敏感地區」(活動斷層、山崩與地滑、土石流)，從不能申請任何開發，放寬成有條件開發。緊臨活斷層兩側可以蓋房子？簡直匪夷所思。

內政部營建署強調，這是經濟部地調所要求改列二級的。

二、過去「重要水庫集水區」屬「限制發展地區」，現修正成兩級：

(1)第1級環境敏感區：供家用及公共給水的水庫集水區，與水資源保育直接相關的環境敏感區(特定水保區、水庫蓄水範圍..)維持限制開發。但其他地區，只要開發者承諾一些汙染控制事項，就可以開發。

(2)第2級環境敏感區：非供家用及公共給水的水庫集水區，可有條件開發。如此一來，未來水源區開大門，所有開發都可以進駐，台灣的水資源將瓦解。

內政部營建署又強調，這個是經濟部水利署要求而修訂。

三、區域計畫將輔導非法工廠就地合法，非都市土地達5公頃，都市土地達3公頃，要求變更成工業區。未達工業區規模，可檢討變更成一般農業區的丁種建築用地。如此一來不是更助長非法風氣、已經威脅農地安全的非法工廠合法化，後果又是什麼？

內政部營建署說，這是配合經濟部的「輔導工登記工廠合法經營方案」。

於是這樣一部充滿妥協性、讓各部會以及地方政府予取予求的全國區域計畫，真如環保團體所說的已淪為「全國區域開發計畫」、或「非都市土地管理計畫」，不要說是否具備上位指導位階，恐怕連存在必要性都受到質疑。

無法「自制」的地方政府
如何「自治」？

此外，許文龍強調，尊重地方意見是為了落實地方自治精神。但無法「自制」的地方政府如何「自治」？會不會造成國土更大崩壞？在台北場公聽會中，水患治理監督聯盟召集人徐蟬娟就以清境農場、美麗灣的違法開發請教許文龍：「你能處理地方這種帶頭違法的事，我就相信你可以做到」。

廖本全則認為，全國區域計畫讓開發主動權回到地方，內政部應該先回答的是，如何在計畫中做到扭轉地方可能的不法，否則這樣的授權只是讓地方更有權力作亂。陳椒華則直言，只怕大埔事件將不斷重演。

陳椒華呼籲一部不符合程序正義、實質正義的全國區域計畫，如果強行公告將是國土保育的大倒退，損及政府形象，要求內政部或行政院暫停明天的公告。

舊案、新案主要修正內容對照表：

(舊案)2010年6月 (名稱)變更台灣北、中、南、東部區域計畫(第一次通盤檢討)--因應莫拉克颱風災害檢討土地使用管制	(新案)2013年8月 (名稱)全國區域計畫草案
「活動斷層兩側一定範圍」應納入「限制發展地區」	降為第2級環境敏感區(活動斷層、山崩與地滑、土石流)
水庫集水區範圍及其範圍內之公有土地管理的規定： 公有土地配合政府公地管理以保育為先的相關政策，由公地管理機關停止辦理出租、讓售	水庫集水區範圍及其範圍內之公有土地管理的規定： 刪除「水庫集水區公有土地出租、讓售限制相關規定」 水庫集水區分為2級 (第1級) 水庫集水區(家用及公共給水) 與水資源保育直接相關的環境敏感區(特定水保區、水庫蓄水範圍..) 其餘地區：只要開發者承諾一些汙染控制事項，就可以開發 (第2級) 水庫集水區(非家用及公共給水 ) 提供有條件開發之彈性空間
	(簡化審議)縣市區域計畫已將新訂或擴大都市計畫之區位、機能、規模…表明，並經區委會審查同意，直接依都市計畫法定程序辦理，不必再經區域計畫委員會審議
	未登記工廠輔導合法，非都市土地達5公頃，都市土地達3公頃，要求變更成工業區。未達工業區規模，可檢討變更成一般農業區