公民參與環境審查的最後一塊拼圖

環保團體與立委舉行記者會，要求水土保持計畫審查應公開，

才能避免日後產生的爭議。(圖/陳椒華委員辦公室提供)

本文同時刊登於《風傳媒》

文：朱淑娟 2020.4.14

為了避免開發破壞環境，最知名的把關機制是環境影響評估。開發者先提出一份減輕環境影響計畫，再經委員會審查、開放公民參與監督，幾經折衝之後修正出一個盡可能讓各方都可接受的環保計畫。這個機制最重要的精神是公民參與，主要功能是避免業者為了開發利益，做出有損環境的事情。

但環評主要是針對汙染排放，其他更上位的還有國土相關計畫，這幾年也陸續開放公民參與。但另一個更重要的是針對山坡地、森林等環境脆弱地區的開發案，開發者必須送水土保持計畫，並經主管機關核定後才能開發。

這場政府資訊公開的官司 環團打贏了！

 地球公民基金會針對臨海工業區健康風險評估報告要不要公開，

向市府提起訴願獲勝。（地球公民基金會提供）

原文刊登於《風傳媒》

文‧朱淑娟 2018.4.10

2005年台灣實施《政府資訊公開法》，用意是促進「資訊公開、決策透明、公民參與」，但10多年來因行政機關的保守心態，給這部法設下層層障礙，導致人民向政府要資料還是困難重重。諷刺的是，一部本來是要促進政府資訊公開的法，反倒變成政府資訊不公開的護身符。

當人民依法跟政府要不到資料，接著就是提訴願或訴訟。最近有一個民間團體訴願成功的案例，對促成未來政府資訊公開深具意義。

位於高雄市小港區的臨海工業區，是一個擁有800多根煙囪的高汙染工業區，2014年高雄市環保局委託學界進行「臨海工業區鄰近區域居民健康風險評估計畫」，以理解工廠汙染對周遭居民的健康危害。但報告完成後未公開，環保團體幾度追討未果，去年9月地球公民基金會向高雄市政府提起訴願，日前訴願結果出爐判環保團體贏，這分報告也終於浮出水面。

政策形成與依法行政

中科三期引發公益與私益的衝突，以及信賴保護的論戰。

文‧朱淑娟2012.7.14

《獨立媒體學院》今邀請環保署主任秘書符樹強談「政策形成的過程」，他以「依法行政」、「程序正義」為題，分享30多來在行政機關的豐富經驗。事實上所有政策形成都貫穿在立法之上，兩者互為表裏，對一個記者來說，同時熟悉這兩大領域，才能建構自己處理公共政策、監督行政的新聞知識。

他表示，立法、執法是公務員最重要的兩個工作，法律形成表面上是經立院三讀通過，但其形成過程多由行政部門發動。我們經常聽到行政部門提到「報院」，意思就是行政機關研擬法後需報行政院，隨後由一位政務委員審查，而行政院的高度就是協調相關部會意見，平衡各部會可能的影響。

一字之差 失之千里

而這種平衡往往有牽制的力量，例如《空氣汙染防治法》第八條原本有「總量管制」的設計，當初草案設計精神是希望將高高屏這些空氣不好的地區公告為「總量管制區」，一旦公告有就會有許多政策工具去改善空氣。

但這個條文到了行政院，在第12條加註了必須「會同」經濟部一起公告，而經濟部到今天沒有同意，這個牽制力量導致無法落實總量管制。 

符樹強說，其實環保署希望的是「會商」而不是「會同」，而這一字之差權力大不相同。「會同」是要由環保署、經濟部兩立首長共同蓋官印才生效，「會商」的意思則是：我跟你商量過了噢，但我自有我的裁量。

環保署主管的法律共15個，一是「環境基本法」。這陣子常聽到「環境基本法」中的「環保優先」，但基本法只有訓示規定，並沒有拘束力，而為何訓示不能成為行政慣例，又回到國家對於經濟發展、環境保護誰先誰後的認知問題。

其他14個法違反者必有罰則，沒有罰則的法律一如沒有牙的老虎。

依法行政的真偽

「依法行政」是近年來民眾從各級官員口中聽到最多的一句話，然而依法行政有真有假，講的愈大聲的通常是違法者。

當人民違反環保法規，行政機關的處理有四段論：

1、開出罰鍰同時限期改善

2、按日連罰：依「舉證反轉」原則，違法者在改善期間內要主動通報改善與否，未通報視為未改善，而行政機關在這段期間都可按日開罰。

3、停工停業：同時斷水斷電。停工是指企業某部分停工，停業則是全面停業

4、撤銷許可證

前行政院秘書長林益世事件引出中鋼爐石處理問題，如果爐石有汙染可能，為何中鋼不付出成本去處理，而是立即轉到中下游，形成不法共犯。

而高雄市環保局這邊則以「行政指導」要求中鋼對地勇公司斷料，監察院調查高雄市環保局長李穆生依什麼法可以斷料？李回答是用「行政指導」。

符樹強表示，如果環保局認為地勇是汙染大戶，環保局要執行的是以上所言的四段論，但卻捨正途而不為，濫用源頭管制的斷料，這已逾越了分際。

程序正義的力量

他強調，只要掌握程序正義，實質正義垂手可得。例如台東美麗灣事件，從中央到地方都看到程序的不正義，例如用「切香腸理論」去規避應做的環評審查、在周日這種奇怪的時間開環評會、且官員不迴避。

再則外界要求美麗灣應由中央接手環評審查，但中央說只有觀光旅館才該由環保署接手。繼續追問：什麼是觀光旅館？觀光局說是指有來登記的，如果沒登記的就不是。但試問環境把關者不是應從「實質認定」去切入嗎？如果實質去看，美麗灣是什麼飯店呢？他強調：唯有實質才具有意義。

依法行政三原則

一、法律優位原則

憲法代表司法權、法律代表立法權、命令代表行政權。法律位階高於命令，牴觸者無效，這就是法律優位原則。而行政、立法、司法三者也存在角力關係。立法院有權審查「命令」是否違法。司法院有權審查命令、法律是否違憲。

「法律」有四種：法、律、條例(如：飲用水條例)、通則。

「命令」名稱有七種：規程、規則、細則、辦法、標準、綱要、準則。

「命令」以性質來分，又分為2類：

1、法規命令：由法侓授權，效果等同於法律。

2、行政規則：又有內規、外規

聲請釋憲

法律也可能違憲，可聲請大法官解釋，這是人民司法最後一道救濟途徑。不過聲請的前提是，人民已用盡所有訴訟手段，而且每打官司必敗、終局判決且走頭無路，懷疑法官引用法律或命令違憲。

二、法律保留原則

某些事項應保留以法律定之，沒有法律依據，行政機關不能用命令就處理。主要應保留的事項指涉及人民權利義務者，例如：收費、罰鍰、路邊攔檢、土地徵收 等，如果有一個機關只用辦法就處理這些事項，就違反法律保留原則。

層級化的法律保留體系：

1、憲法保留：法令都是由立法院通過，當政黨輪替可能有些法會改變，但人民權利不能朝不保夕，關於人身權、財產權，都要保留在憲法規範。

2、絕對法律保留：剝奪生命或限制人身自由者，保留給法律規定。

3、相對法律保留：對於人民其他自由權，容許授權法規命令規範。 

4、無需法律保留：無涉人民自由權利者，由行政機關自己訂定命令或規則。

三、一般法律原則

1、明確性原則

就是行政內容要明確，否則就容易製造脫法的巧門，例如業者被抓到偷倒廢棄物氣物，但業者指這是原料、不是廢棄物，就脫離了廢棄物清理法管制。

2、比例原則

簡單講就是「殺雞不能用牛刀」，違反等於違法。例如違某個法的罰款是6到60萬，但執法者一下就開最高罰60萬，可能違法比例原則。後來為了讓開罰有一個依據，環保署訂了「裁量準則」規範何種情況應開罰的金額。

3、平等原則

如果沒有正當理由，不得有差別待遇。例如早年環保署推動限塑政策，只限塑膠杯，不限紙，有塑膠業者找出環保署委託的一份報告，內容指出紙的汙染大於塑膠，主張環保署執法不符合平等原則。

4、信賴保護原則

人民原來信任政府的，受了損失該向誰求償？當初立法原由是某處分被撤並非人民的原因造成時，政府應給予信賴保護。不過中科三期引發公益與私益的衝突，什麼是值得保護、什麼又不值得保護？

5、不當聯結禁止原則

就是不能「任意牽拖」的意思，例如做成行政處分又附帶條件，例如有一規定，如不交罰款就不給執照就屬不當聯結。

6、合目的性裁量原則

不但要適法、且要妥當，例如某業者違反放流水標準，第一次就開最高額罰鍰60萬，可能不違法，但卻可能不洽當。

關於裁量也有行政、司法的角力，通常兩方有一個默契，行政權有判斷餘地請司法遵重，司法只能審查法律，妥不妥當則由行政機關決定。

但有些情況司法會介入，例如中科三期事件，法院認為環保署未參酌環評會中一位委員意見，導致環評審查因資訊不正確而被誤導，而這與環保署主張應遵重多數決無關，因為真理往往在少數。在這個案子裏，法院不碰專業，但認為程序有瑕疵，而程序問題會影響實質結果的彰顯，最後判環評無效。

7、期待可能原則

8、公益原則

記者之鑰

符樹強表示，記者在判斷一件事合不合法時，可從法源依據切入。他也鼓勵媒體人應扮演扭轉公權力的角色，掌握問題核心的關鍵是要「親見親聞」，且要「耳根圓通」，仔細在各種場合聽各方意見，然後要做到勤快，就會有收穫。

而所謂「道高一尺、魔高一丈」，表示道還要再高一點，才能促成改變。 

慶祝建國百年 先廢除「集會遊行法」

被依集會遊行法不當移送或起訴的人民

今天到立法院要求立即修法(圖:台權會提供)

‧ 朱淑娟／2011.10.4

政府熱熱鬧鬧宣揚百年民主成果，但至今卻有許多為了公益站出來爭取民主的人士，頻頻因「集會遊行法」被起訴。人民陳情、集會遊行應受到政府保護、而不是動輒被起訴，建國百年宣佈取消集遊法，宣揚民主才能獲得人民認同。

去年2010年8月2日桃園地鐵自救會在馬總統參加活動時，向總統陳情土地被強制徵收，事後負責人被依「集會遊行法」起訴。今年一月板橋江翠護樹志工潘翰疆，也被警方依違反集遊法移送。今天他們到立法院，抗議檢警濫權移送起訴，以惡法修理上街頭的弱勢百姓，要求應立即廢除。

而且部份警方對於集遊法的處置已到了濫權的地步。例如2007年7月，嘉南藥理大學副教授陳椒華到國家通訊委員會（NCC）前，絕食靜坐抗議NCC未評估風險前即發照WiMAX，一個人安靜坐著抗議，過程和平也未妨礙交通，事後卻遭警方移送、檢方起訴、一審法院還判有罪。令人髮指。

陳淑華：集遊法 民主之恥

陳椒華絕食靜坐並未為了私利，只是想為受害者發聲，而且過程平和、理性，她感慨：「難道政府連人民這點理性訴求都不允許嗎？」她強調，這是政府試圖箝制、壓縮人民陳情集會空間，「是民主法治之恥」。

接下來陳椒華因反對永揚垃圾場多次輪胎被刺破、台東環保聯盟徐蘭香因反對核廢料放置台東遭恐嚇，她們兩人跟聲援的環保團體於2009年4月17日，帶著象徵和平的百合花到行政院、總統府陳情，沒想到不但未被受理，警方還指她們違反集會遊行法，才走到公園路的人行道就被擋住去路。徐蘭香事後很感慨：「我這一輩子都在為突破威權而努力，沒想到鐵幕又拉下。」

何宗勳：已解嚴 過時法令應廢止　

反賭聯盟執行長何宗勳2006年7月27日，與台西蚵農在世貿舉行的「全國經濟永續會議」前陳情，反對「犧牲環保以追求經濟成長」的反永續會議。當天由於內政部派遣不具專業訓練的替代役男維持秩序，造成現場民眾受驚並遭推擠受傷，何宗勳因抗議當場遭警方逮捕，事後以「妨礙公務」罪名起訴。

何宗勳今天說：「台灣都已經解嚴了，這是威權時代的過時法令，連修都不用修了，應直接廢止，民主台灣才名符其實。」

台灣人權促進會表示，2010年10月，聯合國大會15/21號決議再次肯認和平集會結社的權利，決議文中提及：為了充分保障少數族群表達言論自由的權利，和平的集會結社應不受任何干涉及限制。

2011年9月聯合國人權理事會第18次會期中，也將和平集會議題納入討論，肯認了今年在中東、北非一連串的民眾和平示威，都是為了爭取人性基本的尊嚴與自由，透過和平非暴力的方式爭取改變。

2009年台灣正式批淮「公民與政治權利國際公約」（第21條確認人民有和平集會之權利）、「經濟社會與文化權利國際公約」等兩個重要國際人權公約。立法院也通過「兩公約施行法」，違反兩公約規定的國內法令應於兩年內修正或廢止。

而在法務部提出的修改或廢止法令清單中也包含「集會遊行法」，並已送進立法院待審。但9月立法院開議，集會遊行法連優先法案都排不進去。

今天這些遭集遊法打壓的受害者到立法院抗議兩大政黨只顧利益交換，卻犧牲人民的基本權利法案。強調若立院不盡速將法案排入議程，不排除號召全台灣所有NGO工作者一起到警局自首，請檢方全部依集遊法起訴。