五之二：環評誤了經濟？83%環評過關

 環評原本應專業審查，但經常變成政治決定，中科三期設在

空污嚴重的台中后里，引發長達10年的訴訟。(攝影/朱淑娟)

工業發展較早的美國，從1970年代起為了預防開發破壞環境，已發展出環境影響評估制度，規範開發案許可必須考量環境因素。不過並沒有另設一個專門的環評主管機關審查環評，也沒有審查通過、不通過的制度。

1980年代台灣爆發石化污染、林園廢水等環保公害事件，引發社會抗爭，多位學者建議引進環評法為環境把關，也獲得前、後兩任環保署長趙少康、張隆盛支持。不過當時台灣環保法規還不健全，擔心如果比照美國制度，由目的事業主管機關自己審，例如六輕開發案由經濟部審查、科學園區由科技部審查，目的事業主管機關基於支持這些開發案，可能球員兼裁判。

最後決定在環保署下成立公正的「環評委員會」，並給予委員會准駁權，為環境雙重把關。1994年12月30日「環境影響評估法」公告實施。

我國環評法2個特點：  1.在環保署下設「環評委員會」。  2.審查擁有准駁權。

 這兩個當年基於為環境雙重把關的設計，多年來卻一再被挑戰，最明顯的負面結果是，目的事業主管機關認為已經有環評把關，規劃時就較少考量環境問題，但前頭不把關，到了後頭環評，衝突就會產生。

而當環評審查認定不應開發或應減產，開發單位就會說環評阻礙經濟。另一方面環評如果通過，就被環保團體說是為財團護航，動不動告上法院，不然就說環評已死，乾脆廢了等等。環評被兩邊夾擊，動輒得咎。

李應元說這次修法希望目的事業主管機關多負責，決策時就要考量環境、區位合理性，而不是選了不恰當的位置，例如在空污嚴重地區蓋污染性產業，或在缺水區開發耗水產業，有的還先送行政院核定為重大計畫，環評審查就會落入困境。他的立意良好，但目的事業主管機關準備好了嗎？

公正審查？還是政治決定？

而按理說，環評委員會是公正審查，如果發現區位不對可以直接否決。但環保署是行政院的下屬單位，只要行政院支持的案子，爭議再大還是會過。本來是為了公正審查才另設環評委員會，最後卻變成政策配合的工具。

而且環評經常配合政治風向走。2011年前總統馬英九在強大的民意壓力下，計畫取消國光石化開發案，但他不自己取消，而是要環評會來處理，還把戲演足，指示環保署將最後一場環評審查會，安排在2011年4月22日，這一天是「地球日」，依慣例總統要接見環保團體。

當天原本擔任主席的台大環工所教授蔣本基還慢慢審，12點過後突然加速，並在接近3點做出有條件通過、不予通過兩案併陳的結論。隨後總統府通知3點40分舉行記者會，馬總統在會中宣布取消國光石化開發案。

國光石化是一個高耗水的產業，每天用水38萬噸，等於全彰化一天的總用水量，當地已無水可供應，經濟部水利署提出在烏溪蓋大度攔河堰，環評也在進行中。國光石化取消後，大度堰的開發也跟著撤案了。

2012年12月在經濟部工業局舉辦的全國產業會議中，前國光石化董事長、現任台塑石化董事長陳寶郎說：「以後不要像國光石化一樣讓廠商自己找地，環評時又說影響生態、沒水，這樣廠商很累，內政部、經濟部、環保署、農委會要把國土規畫做出來，讓廠商去該去的地方設廠。」 

他講的非常有道理，但國光石化的地是廠商自己找的嗎？陳寶郎會不知道這個地方是惡地嗎？只能說，國光石化把環評的政治性演得太過傳神了。

李應元期待目的事業主管機關在送環說書前，先考量環境及區位的適宜性，這非常好，但必須先建立機制，不是一廂情願只修改環評規則就好，行政院也不要習慣性把手伸進環評，否則又把類似國光石化的案子送來，即使區位不對、但行政院又說非過不可，環評又該怎麼審？

廣義的否決權也包含「有條件」

企業抱怨環評效率不彰，甚至指環評是經濟絆腳石，但其實環評通過的比例超過八成。環保署從1995年到2012年10月共審查821件開發案，其中682件、83%有條件通過，不應開發58件、佔7%，退件或撤案81件、佔10%。

環評法施行細則第43條，審查結論有5種：  1.通過環境影響評估審查  2.有條件通過環境影響評估審查  3.應繼續進行第二階段環境影響評估  4.認定不應開發  5.其他經中央主管機關認定者

而通過的開發案都屬「有條件通過」，不是直接「通過」。「有條件」的設計是一種裁量的彈性，原本一個開發案對當地的環境影響過大，可能不通過，但只要承諾一些能減輕環境影響的條件，就會「有條件通過」。

例如，一家工廠每日用水5萬噸，設在台中或台北，經濟部水利署核發用水計劃書的標準就不同。台北的水源較不缺乏，有機會全數核給。但台中缺水，就會被要求自籌水源、或使用一部分的再生水。

不過有時環保署又把「條件」做過頭了，一些該評估清楚的事項未評估，而是把大家的疑慮變成條件就通過。例如科技部在台中后里開發的中科三期，環評通過時附帶9個條件，其中多項都是環評時爭議很大的，例如健康風險、水資源，審查時並沒有釐清，可以因為放入條件就通過嗎？

前環保署長沈世宏認為：「只要放入條件中、且事後切實執行，就沒有疑慮了。」但日後行政法院以「事後承諾不能保證能做到，事前就應評估」等理由撤銷環評

結論。因此，「條件」如何做到不逾越分際，過去一直沒有講清楚，才會有行政訴訟的空間，未來應進一步解釋，才可能盡量減少爭議。

一階環評沒有公開說明會，導致事後抗爭

環評審查分一階、二階，原本這個設計是為了區分小案、大案，一階只要書面審查，並沒有民眾參與(實務上一階審查已經不只這樣)，審查通過後才舉行公開說明會，但多數案子都在一階審查就通過，許多民眾事前也不知情，事後想反對已經來不及，這有違環評公民參與的精神。

環評法第7條：  前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估  並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。

應檢討合併一、二階環評，或是所有案子在環評前都要舉行說明會，並廣邀相關人士參與，唯有讓民眾充分參與，才能減少事後的抗爭。

二階環評標準不一，程序變冗長

一階環評時，如發現開發案對環境有重大影響之虞，依環評法第8條規定，應繼續二階環評。然而所謂「重大影響之虞」，依環評施行細則第19條規定，可說包山包海，什麼情況都有可能。

環評法施行細則第19條，何謂重大影響之虞  1.與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容者  2.對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響者  3.對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響者  4.有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力者  5.對當地眾多居民遷移、權益或少數民族傳統生活方式有顯著不利影響  6.對國民健康或安全，有顯著不利之影響者  7.對其他國家之環境，有顯著不利之影響者

但進二階環評程序冗長，要調查的項目增加很多，所以除非影響重大，多數的案子能在一階處理完最好，否則程序拖延並非好事。但接二連三有案子因未進入二階環評敗訴，環保署被告怕了，進二階的案子大增，而且審查標準愈來愈模糊，有時只要抗議的人多，進二階環評的機會也跟著提高。

甚至還出現「自願進二階」的選項，起因是經濟部水利署在台中后里開發的「大安大甲水源聯合運用計畫」，2013年7月行政法院以此案對環境有重大影響之虞，應進二階環評，但只在一階就通過，撤銷環評結論。

事後水利署決定不上訴，並主動表示願依法院判決進二階環評。環評委員對此有過辯論，認為進不進二階應該由委員會決定，不是開發者，經沈世宏勸說後委員就不再堅持，成為環評史上第一件「自願進二階」的案例。之後環保署為了避免爭議，修正規定明訂開發者也可以自願進二階。

水利署這個決定是非常善意的，可做為一種典範，因為在此之前，行政機關只要官司輸了，一定會上訴到底。而且在上訴中繼續施工，導致最後即使勝訴，但開發已接近完工，衍生出信賴保護的爭議。

而經濟部次長楊偉甫不這麼做，而是誠懇面對判決，事後也在跟當地農民溝通後，更改計畫路線獲得支持。

但此例一開，卻給業者逃脫一階環評被否決的機會。例如，高雄為了推動南星計畫，從小港區大林蒲到大寮的「國道七號」，原本一階環評的專案小組審查時建議否決，但高雄市政府與環保署協商後，環評大會改成進二階環評。

結果這個案子從2014年到2017年，二階環評的範疇界定會議開了3年、13次還沒結束，主要原因是，這是一條要給大貨車通行的路，所經之地將帶來污染，每次變更路線民眾就來抗議，導致替代方案變來變去。

一個案子光是範疇界定會議就開了3年，實在很沒效率，但審查過程中能不能有其他作為呢？例如先退回，請交通部重新擬定可行方案，並先開說明會跟民眾溝通，而不是任由一個計畫變來變去，審查沒完沒了。

但環評委員對範疇界定的認知太過保守，認為這個會議只能界定二階環評審查內容，不能做其他處置，`就算這個案子再不合理，也要等到二階環評審查時再處理。審查如此僵化，也是導致環評無效率的原因之一。

此外，二階環評也變成業者掩飾決策錯誤的藉口。科技部位於彰化縣二林鎮的中科四期，是馬總統愛台12建設的一項，631公頃的台糖農地，花了500億元改造後，變身為二林園區。原本要提供給友達光電設廠，2012年友達說不來了，科技部匆匆決定將二林園區的定位，從光電園區變成機械園區。

前後10年過去了，二林園區只有一家2.68公頃的廠商進駐，而這家廠商嚴格說來也不符合進駐科學園區的條件。2017年7月監察院糾正科技部，科學園園區未確實評估與妥善規劃，導致土地閒置率過高，且近七成科學園區入不敷出。其中二林園區、宜蘭園區土地閒置率達八、九成。

科技部回應監察院，指二林園區現正在做二階環評，目前已引進15家廠商，就等二階環評通過後就可進駐，所以現階段的出租率無法呈現。

不過當年二林園區是在一階環評就通過的，卻莫名其妙變成要做二階環評，自此只要有人質疑二林園區閒置率高，科技部就說，現在還在做二階環評。但如果真像科技部說的，這麼多廠商等著進駐，怎麼沒看到科技部積極在做環評？而是2015年7月環評範疇界定結束後，就沒看到送件來審。

自願進二階變成開發者掩飾錯誤決策的藉口，遇到爭議就自動進二階，然後也不處理，關於這點，環保署又有何對策呢？