拖了4年才宣告自治條例無效，行政院看人看黨辦事衍生出更多爭議。(圖/風傳媒)
本文同時刊登於《風傳媒》
文‧朱淑娟 2020.3.24
行政院為何拖了四年才宣告台中生煤自治條例部份條文無效？在上周立法院內政委員會後已趨明朗。理由就是經濟部次長曾文生說的：「經濟部一向願意follow自治條例精神，但遇到很多困難無法執行。」行政院副秘書長何佩珊則說：「這是兼顧環保與經濟、困難且不得不的決定。」
而說到底，行政院是因為台中生煤自治條例對能源政策出現難以掌控的變數，才會出手。但拖了四年才宣告部份條文無效，已經晚了、而且也失去正當性。
有一句法律用語是「預見可能性」，指的是當政府宣布一個行政命令後，民間會因應這個命令而調整自己的行為。就這件事來說，當台中生煤自治條例宣布並實施後，包括台電等相關業者都會依其內容做減煤計畫、或編列預算蓋室內煤倉。但經過四年後突然自治條例被宣告無效，就會衍生出很多問題，包括台中市政府依自治條例發的許可、做的處分可能失效、也可能出現國賠爭議。
行政院不該拖了四年才宣告自治條例無效
台中市2016年訂定「管制生煤及禁用石油焦自治條例」，因為沒有罰責，依地方制度法規定只需要報行政院備查，而不論是否備查，自治條例已然生效。何佩珊在回答立委林思銘時也說「備查只是一種形式」，發布即刻生效應無疑慮。
當然行政院事後還是有權宣告部份或全部條文無效，但要盡快說，但卻未置可否且默認長達四年，直到台中市長盧秀燕認真開罰了，行政院才警覺，然後把備而不用的手段拿出來。但無論如何都已經過四年，不能隨便把責任推給前朝，何佩珊多次急著說張善政怎樣怎樣，但前朝針對同一件事是怎麼處理的呢？
對照2015年環保署宣告雲林縣生煤自治條例無效的時間點，就可以看出拖了四年是個大問題。當時的時間點是這樣的：雲林縣政府6月10日公布，6月12日函請環保署備查，環保署6月24日開會，9月7日就函告無效，前後不到三個月，速戰速決，沒有任何不明確的空間，更不會衍生其他問題。
而一如曾文生說的，經濟部一向願意follow自治條例，只因為過程中發生執行上的困難。也就是行政院一開始是同意這個自治條例的，雖然還有一些細節要求修正，但不影響他同意的意旨，拖了四年不核定才是大問題。事後執行即使有困難，還有司法救濟管道可走，直接宣告部份條文無效，反而引發政治效應。
環保署急著撤銷，結果誤用行政程序法
另外的爭議還有環保署，2月25日依行政程序法第117條，撤銷台中市環保局去年底撤銷台中火力電廠2部機組許可證的處分，這點事後也引發爭議。依照這條規定，違法行政處分要在法定救濟期間經過「後」，也就是訴訟有結果之後才可為之，但台電目前正向台中市政府訴願中，依法不能用這條撤銷。
法務部次長陳明堂在答詢時也說：「的確要在訴訟有結果之後，但法理上有人認為會拖太久造成損害發生，所以應該先撤銷…。」說到這裏，委員會主席陳玉珍回應：「那是法理，還沒修法前還是要依法行政，明明就有救濟，中央卻非要把手伸進去。」而陳明堂的說法等於證實環保署誤用了法條。
能源政策遭到挑戰，自有行政救濟的路可走
那經濟部又遇到什麼執行上的困難、導致行政院非出手不可？台中市環保局副局長陳宏益也自爆「有一個隱藏版的理由」，那就是自治條例第三條：「已核發之既存固定污染源生煤使用許可證…的公私場所，應配合環保局每年重新檢討之空氣品質狀況，減少生煤使用之比例，並配合辦理生煤使用許可證及操作許可證異動。」
也就是說，如果未來台中空氣品質沒有明顯改善，台中市可能進一步要求用煤大戶再減量，這次要求台電減四成，未來會不會要求減六成？尤其台中市撤銷中火2部機組許可證讓台電大驚，如果任由台中市政府執行下去，未來中火發電可能出問題，現在10部被減2部、以後還會發生什麼事完全無法預料。
另外台電雖承諾未來每年生煤用量以不超過許可證的1260萬噸為目標，但看仔細了，自治條例第3條寫的是生煤「使用量」要減百分之四十，不是「許可量」減四成。這就是台中市跟台電在計算基礎上出現的差異，台中市以台電近年來最高用量1,839萬噸計算，減四成是1,104萬噸。而台電是以103年許可證上的「許可量」2,100萬噸做基礎，減四成是1,260萬噸。
但一般來說，許可量大於實際使用量，這是為了給業者一個空間，但如果談到用減煤來減空汙，當然要實際減量才有效，這也是近年來各界的共識。
例如環保署在2014年8月審查六輕案時就做了決議，未來任何六輕的擴廠應「實質減量」而不是「帳面減量」，而且要用「既有運作中工廠」的「實際排放量」作為抵減基礎。減量要實質減量，而不是許可減量，理由跟實務都已非常清楚。
立委蔣萬安在質詢時說了一個比喻：「台電對裁罰不服可以走行政訴訟。但現在很像有人超速被開罰單，然後找官員消單。消單出了爭議，再找更高層說交通法規有問題，無效，這是架空司法救濟程序。」
而包括台中市開罰及撤銷中火2部機組合不合法、環保署用行政程序法117條撤銷台中市的處分有沒有問題、生煤減量的算法該以何為基礎，這些都已經有救濟管道可走。但行政院在拖了四年後，選擇宣告部份條文無效的方法，恐怕沒有解決問題，而是把戰線拖長，最後司法終需一戰。
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