行政院為什麼會失敗？

行政院函告台中自治條例部分無效，不但沒有解決問題，還把戰線擴大。

(圖/台中市政府開放資料)

本文同時刊登於《風傳媒》

文‧朱淑娟   2020.3.17

麻省理工學院經濟學教授戴倫‧艾塞默魯在「國家為什麼會失敗」這本書中講了一個故事。1589年一位平民發明了織襪機，可以大大提升織襪產能，當他要求女王授與專利時卻遭拒，因為女王擔心這將帶來創造性破壞，危及王室權力。

430年後看到這個故事覺得荒謬，但上周行政院就做了相同的事，將台中市在2016年訂的「管制生煤及禁用石油焦自治條例」函告部份條文無效，理由是它牴觸了空汙法，即使這個自治條例對防制空汙更有效，包括管制生煤、禁用石油焦、生煤堆置場應密閉貯存等。而這些管制不只是民之所趨，其實也是行政院這幾年來的推動方向。

是剝奪人民使用生煤權利、還是剝奪地方許可權限

但因為是地方訂的，尤其是不同顏色的地方政府，所以定要宣告無效，也不管是否會因此讓空汙治理走回頭路。上一次做過類似事情的，是國民黨的前行政院長毛治國，他在2015年以「不容地方各自為政」為由，將當時由民進黨執政的雲林縣所訂的生煤自治條例宣告無效。政黨顏色比空氣重要，是否問問人民能否接受？

而且行政院的宣告時間點也沒有正當性，之前包括台中市府開罰台中電廠、撤銷中火2部機組許可證，都要求經濟部及環保署認真辯論。之後還請環保署撤銷台中市府撤銷中火2部機組的處分。正當進入行政救濟程序時，行政院卻突然翻桌不辯了，乾脆從源頭宣告自治條例無效，也有仗權欺人的意味。

然而行政院的三個理由也未必站得住腳。首先行政院認為自治條例第3、4條「不再核發新設固定汙染源生煤、石油焦許可證」，是剝奪人民使用這兩項燃料的權利，並抵觸空汙法28條，因為這條是說只要符合燃料混燒比例及成分標準就可以申請許可，而非禁用。

其實空汙法28條本來就是為了管制生煤、石油焦等易產生空氣汙染物質而設的，空汙法修正後，原本依這條授權訂的「生煤、石油焦…使用許可證管理辦法」，去年5月改為「易致空氣汙染之物質使用許可證管理辦法」，但不論修法前後，都沒有否定地方的許可證審查權限。

即使不在自治條例中規定，也可以個案審查在許可證中附加條件。訂在自治條例的好處是公告周知，例如當時只有台塑麥寮電廠還在使用石油焦發電，但在雲林、台中自治條例發布後，台塑也理解這是擋不住的趨勢，自己承諾不再使用石油焦。而如今行政院卻說台中市剝奪了人民使用這兩項燃料的權利。

物料室內堆置符合環境要求，應鼓勵而非撤銷

行政院的第二個理由是，自治條例第3條「自本自治條例公布日起四年內減少生煤使用量百分之四十」，是一種空汙法沒有規定的審查方式，屬於自創。但即使自創，依然沒有跳脫地方的許可權限，反而規範更加明確。

第三個理由最令人意外，行政院指自治條例第6條「生煤堆置場所自107年12月31日起應以封閉式建築物為限」，違反空汙子法規定，因為依法生煤堆置場所並沒有強制一定要室內貯存，還有戶外防塵網等三種方式。

其實室內煤倉的防塵效果最好，也是行政院這幾年推動的方向。例如2016年12月前行政院長賴清德任內發布的「空氣汙染行動方案」，在國營事業空汙設備改善中，跟台中有關的就有兩項：台中電廠、中龍鋼鐵設室內堆料場。試問，台中市的自治條例跟行政院的政策有抵觸嗎？

至於行政院說了很多，多次要求台中市政府提修正但對方都未理會，但自治條例都實施四年了，行政院都未置可否，指責台中市政府的同時，也在說明自己的行政怠惰。而動不動撤銷地方自治條例，非但無助於空汙減量，也會阻礙更好的創新想法，這終究不利於整體的空汙改善。