政策失效，2023年底中南部pm2.5年平均還是高於標準15微克。(圖/風傳媒)
文‧朱淑娟2024.1.2
自從2015年8月行政院長毛治國核定第一個院版「清淨空氣行動計畫」以來，林全、賴清德、蘇貞昌三任院長又各自提出空汙防制計畫，結果到了2023年總結算時，雖然全國平均pm2.5濃度已達到15微克以下，但把高、低汙染區域平均並不能呈現區域真實情況。單獨看中南部空汙的話，經過八年依然超標。
去年12月行政院長陳建仁再核定「第二期空氣汙染防制方案」，終於訂出中南部的單獨目標，計劃在2027年之前讓中南部pm2.5達到15微克的目標。然而這已經是第二次把目標延後，原訂2020年達標在蘇貞昌任內延後三年，三年後達不到，陳建仁再延四年。如果治理心態不改，四年後能否達標還很難說。
八年、四任行政院長都無法讓中南部空汙達標
2011年經過國光石化開發案後，細懸浮微粒pm2.5受到社會矚目，環境部在2012年5月4日發布「pm2.5空氣品質標準」，治理目標是pm2.5的24小時值35微克、年平均值15微克，並預計在2020年達成。
接著從2015年到2023年，四任行政院長都提出自己的空汙防治計畫(如附表)，四個版本各有特色，但有兩個共同主軸：一、以達成全國pm2.5平均15微克為目標。二、沒有各別區域的目標。三、減少紅害日數。所謂「紅害」是指pm2.5日平均值>54微克，相當於AQI>150，代表對所有族群不健康。
而蘇貞昌版本跟其他三個最大的不同，就是把前三任院長訂的2020年達成「pm2.5全國平均15微克」目標，延後三年到2023年才要達成。
(表)五任行政院長的空汙防制版本
年度 | 院長 | 名稱 | 目標 |
2015/8 | 毛治國 | 清淨空氣行動計畫 | 2020年pm2.5全國年平均15微克 |
2017/4 | 林全 | 空氣汙染防制策略 | 2019年pm2.5年平均18微克 |
2017/12 | 賴清德 | 空氣汙染防制行動 (紅害減半大作戰) | 2019年紅色警戒日減半 |
2020/5 | 蘇貞昌 | 空氣汙染防制方案 (2020-2023) | 2023年pm2.5全國年平均15微克 |
2023/12 | 陳建仁 | 空氣汙染防制方案 (2024-2027) | 2027年pm2.5全國年平均13微克，中南部15微克 |
環境部去年12月26日公布2023年空氣品質監測結果，全國pm2.5平均濃度從2016年的20微克，降到2023年的13.8微克，雖然有達成全國平均15微克目標，但七個空氣品質區數值差異甚大。宜蘭、花東6~8微克，北部、竹苗12~13微克，中部、雲嘉南、高屏14~18微克。最高、最低差到兩倍以上。
其他監測數據還有幾個重點。在各種汙染物中，唯有臭氧退步近一成，成為主要空汙來源。另外季節性空汙差異大，紅害主要發生在春、秋兩季。也就是說，未來治理方向有兩個：一是以中南部為重點、二是縮小季節差異。
不過環保團體對15微克並不滿意，在去年底舉行的三場遊行中，要求比照世界衛生組織2021年的建議，pm2.5以不超過5微克為原則。但這是個高標準，能達到標準的國家很少，我國要比照短期內恐怕不太可能。
不合理的抵換、柴油車管制不當，是中南部超標原因
至於中南部空汙超標可以歸納幾個原因，其一是「環評抵換」。一個新開發案增加的空汙在環評時可以用其他方式抵減，例如汽機車減量額度，最近修的版本還允許燒金紙、外島種樹等等。這種抵換最主要的問題，一是很難同質、同量抵，二是開發者不必投資空汙減量設備，固定汙染源就不容易減下來。
第二個原因是缺乏汰換老舊車輛決心。2017年賴清德版本中曾提過要「汰除一、二期柴油大貨車」，因為柴油是一級致癌物，空汙量比例又很高，但後來這個政策被蘇貞昌推翻。依環境部公布數據，大型老舊柴油車數量從2016年的14萬輛，至今還有7萬輛。這些老舊柴油車持續穿梭在學校、住家的大街小巷，影響空氣品質、也危害人民健康。
第三個原因出在港區管制。港區汙染對周遭區域空氣影響大，曾經要求進港船舶要減速、用低硫油、靠港後要接岸電。但結果這項政策並沒有強制，大多數船隻還是繼續用便宜的煤，造成港區汙染沒有如預期減下來。
空汙治理當然中央、地方都有責任，但台灣最主要的固定汙染源是國營事業，包括台電、中油、中鋼、台船、以及科學園區，這些都掌握在中央手裡，曾經地方要訂更嚴格的標準還被中央制止。要改善中南部空汙，重點在翻轉能源政策、空汙治理決心，更重要是，過去八年的瞻前顧後非改變不可。
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