文‧朱淑娟 2019.6.29
2018年8月23日，一場熱帶性低氣壓帶來瞬間強降雨，造成高雄、台南、屏東、雲林、嘉義、南投等縣市、104個鄉鎮、1250個區域積淹水。從都會到沿海淹了4萬5千公頃，沿海地區淹水及腰，甚至持續一周。
當時雨量達到50毫米就要注意淹水風險，而如果強降雨持續數小時，導致累積雨量過高也可能淹水。這次豪雨超過10個測站的時雨量大於100毫米。總雨量也有10個測站達到800毫米以上，是一次典型的強降雨。
(表1)2018.8/23水災，時雨量前10大測站
排名
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縣市/測站
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雨量
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排名
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縣市/測站
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雨量
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1
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雲林口湖鄉/椬梧
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121.5
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6
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嘉義布袋鎮/布袋
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106.5
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2
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高雄大寮區/大寮
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111.5
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7
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嘉義大林鎮/大林
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105.0
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3
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高雄前鎮區/高雄
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108.0
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8
|
高雄六龜區/六龜
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105.0
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4
|
高雄林園區/林園
|
108.0
|
9
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高雄六龜區/新發
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103.0
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5
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高雄美濃區/美濃
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107.0
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10
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高雄苓雅區/苓雅
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102.5
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(表2)2018.8/23水災，前10大總累積雨量測站
排名
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縣市/測站
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雨量
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排名
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縣市/測站
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雨量
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1
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台南楠西區/曾文
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956
|
6
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台南白河區/六溪
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875
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2
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嘉義大埔/馬頭山
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927
|
7
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屏東春日鄉/士文
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868
|
3
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台南東山區/北寮
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911
|
8
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台南白河闗子嶺2
|
868
|
4
|
嘉義竹崎/石磐龍
|
889
|
9
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台南白河闗子嶺
|
859
|
5
|
嘉義大埔/菜瓜坪
|
879
|
10
|
台南白河/大棟山
|
857
|
目前全國雨水下水道保護標準最高78.8毫米，而且只有少數都會區才有，非都會區只有40、50毫米左右。區域排水保護標準最高10年重現期，即24小時250~300毫米。這次淹水地區的降雨量都超過以上保護標準。主要集中在高雄市、台南市、嘉義縣、雲林縣這四個縣市。
(表3) 2018.8/23水災，淹水集中在四縣市
縣市
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淹水面積(公頃)
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嘉義縣
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33,296
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台南市
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9,997
|
雲林縣
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1,912
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高雄市
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667
|
合計
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45,872
|
當民眾不滿淹水時，前行政院長賴清德反問：「這麼大的雨下在哪裏不會淹水？」他這樣回答過於情緒化，因為下雨會不會淹水，跟那個地方的土地利用有很大的關係，檢討淹水原因並找出因應對策，才能累積治理經驗。而這次淹水，都會區、沿海地層下陷區的原因就很不一樣。
40年來台灣政府投入六千多億治水經費，蓋了相當多堤防、滯洪池、分洪道、提高各項排水保護標準，已經緩解河水高漲漫淹進城的機率。近年來的都市型淹水，主要是內水排不出去的問題，都市人口成長，建築及道路的不透水面積增加，可滯洪空間變少，一旦雨量超過保護標準就會淹水。
而這已超過工程能力，需要從國土規劃、都市計畫、道路規劃著手，從這次台南市淹水就可看出以上這些管理措施的重要性。
2018年8月22日上午8點，中央氣象局發布南部地區大雨特報，隔天雨勢加大，降雨警報等級不斷調高到豪雨、大豪雨、超大豪雨。台南市有37個行政區，其中29個日雨量超過500毫米，其他區也在300毫米以上。
淹水打亂民眾日常生活，馬路變成河道，泥水衝進一樓住家，來不及把電視、冰箱收走的民眾嘆聲連連。商店鐵門全數拉下來，生意也做不成了。機車幾乎被淹没，救災人員也動用橡皮筏協助居民進出。
日雨量最大的地區集中在國道以東的楠西、東山、白河、六甲等地，但淹水較嚴重卻是國道以西的麻豆、學甲、北門、鹽水等區，這就可以佐證下雨不等於淹水，而是跟地勢、以及都市規劃有絕對關係。
台南國道以西的沿海區，因都市計畫及道路設計，成為易淹水地區。
(圖片來源/台南市政府行政區圖)
位於安南區、安定區與西港區交界的「新吉工業區」，這次就被點名是造成安南區淹水的原因之一。這個占地123公頃的園區，原本是有滯洪功能的台糖農地，變成工業區之後變成不透水地，而且工業區基地墊高1.5公尺，大雨來時水就流向園區下游的十二佃造成村落淹水。
對此，前台南市水利局長、現任國發會處長彭紹博認為，新吉工業區做的滯洪池不但可補足農地變工業區消失的滯洪量，而且還把工業區四周的隔離綠帶降挖，並要求所有廠房蓄洪量提升三倍，已經把可能的影響降低。
但在地居民則認為淹水跟工業區有絕對關係。台南社大台江分校執行長吳茂成說：「當有人質疑科學園區蓋在地層下陷區有淹水風險時，官方就跳出來保證不會。我說當然不會，因為他們都把工業區原來的低地填高，自己不會淹水，卻以鄰為壑犧牲周圍地區。」
《人民怎麼說》
吳茂成：治水要先扭轉被犧牲的體系
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吳茂成於2019年3月29日水利署治水會議中，提出建構在地知識的重要。
(攝影‧水利署賴正裕2019/3)
「一個地方會淹水是很多政策造成的，台江就是一個被犧牲的地方。」2019年3月吳茂成在水利署的治水會議中說出這句話，聲音中有些情緒。
他說：「安南區古名台江，是國立台灣歷史博物館所在地，我住的海尾寮有12里，8萬人，因為都市計畫錯誤，半徑10公里內有10座工業區，其中4座沒有汙水處理廠。鄉親都在討論，我們是住在博物館區、還是工業區？
記憶中海尾只要下大雨一定淹水，但水是乾淨的，淹水時我們很快樂，不用上學又可以抓魚，好像過年過節，排水線就是窮人家的公共財，帶來豐富的營養源。但這種生活與生態的平衡狀態已逐漸被破壞。
記憶中海尾只要下大雨一定淹水，但水是乾淨的，淹水時我們很快樂，不用上學又可以抓魚，好像過年過節，排水線就是窮人家的公共財，帶來豐富的營養源。但這種生活與生態的平衡狀態已逐漸被破壞。
鄉村的排水線是農漁兩用，工業廢水即使有處理也不可以排進水圳，因為工業廢水的管制標準，遠低於灌溉用水標準。當你決定讓它排進去時(灌區允許工業廢水搭排)，就是一種價值取捨，認為農漁業是不重要的。所以我才說那是被犧牲的體系，你會覺得那是一個沒有希望的地方。」
如何扭轉被犧牲的體系，吳茂成提出以下建議：
讓滯洪池變成哲學之道
四月日本櫻花盛開，京都的哲學之道是賞櫻必遊景點，而那條哲學之道就是一條排水溝，大雨來時吸納周圍洪水，有滯洪功能、又能創造美景。但我們對滯洪設施的想像是一個「池」，而且只有收納雨水一種功能。
吳茂成提出「滯洪池綠道化」的概念，類似哲學之道的設計，讓一條水道貫穿社區，吸納沿線雨水，而水道能不能變美景，關鍵在水質。都市計畫要明確分區，禁止工業廢水搭排水圳，是最優先要改變的思維。
治水應累積在地知識
吳茂成說：「823淹水時我想知道海尾下了多少雨，最近的雨量測站在南興國小，安南區這麼大，這個測站可以代表整個安南嗎？但現在卻是用一個測站的數據推估到其他地區，有時氣象預報說這個區域會下雨，很奇怪我們這裏卻是晴天。如果沒有雨量測站，在地經驗就無法累積。
以往包括治水、開路等公共工程，都是官方說了算，人民一直到完工後才知道，即時有意見也來不及了。但愈來愈多民眾有了自覺，雲林縣林內鄉乾溪鳥麻村段堤防過高影響視野，日前村民就要求水利署降低堤防。
如果我們將淹水視為一種「風險」，因應風險的方式就有很多種，甚至不必從中只擇一，可以搭配多元組合。例如，為了顧及河岸景觀，可以跟居民溝通並取得共識，將堤防降低，增加的風險則以加強通報、疏散、或改變建築設計來補強。治水納入在地知識，人民也更有參與感及責任感。
2、淹水政治化，不利於專業討論
高雄市雖然淹水沒有台南市嚴重，卻引發最多話題。一方面正值市長競選期間，國民黨參選人韓國瑜成為矚目焦點，高雄一舉一動都被放大檢視。另一方面，高雄在淹水後出現5千多個道路坍塌，引發民怨。再加上滯洪池功能、治水預算分配兩個爭議，水患變成一場政治角力。
2006年、2014年行政院分別編列兩筆治水預算1160億、660億，其中高雄市、台南市分到最多，而823淹水又是這兩個縣市最嚴重，被批拿了這麼多錢還是淹水，甚至質疑錢都花到哪裏去了？
淹水後一周，經濟部次長曾文生在行政院記者會中被問到治水預算分配時說：「大家看到2006年起大部分治水預算都在中南部，但從1982年起大台北地區已投入1600億元治水，不要台北看天下，南部要更多資源。」
這段話暗指台灣政治重北輕南，但治水會從北部開始是因為這裏是台灣最早發展的地區，人口多、又是行政中心，無關南北。但日後南部成為民進黨的政治範圍，重北輕南變成一個很好操作的政治工具。然而治水是專業問題，過多政治語言不但無助於化解爭議，反而更激化對立。
而滯洪池的爭議也跟治水預算有關。高雄市以治水預算推動20座滯洪池計畫，其中位於三民區的本和里滯洪池，號稱全國首座都市型防洪滯洪池，完工時高雄市宣稱有了滯洪池，未來這個地區都不會再淹水，但一場823豪雨，瞬間就讓這個保證破功，連滯洪池四周也淹水。
高雄市政府解釋如果沒有這些滯洪池，恐怕會淹得更慘，滯洪池有其極限本來是很容易理解的事，公部門一開始就要說明，但執政者往往為了展現自己的無所不能，大膽向人民保證很多自己根本做不到的事，人民信以為真鬆懈警戒，一出事就罵政府，這對提升全民防災相當不利。
而水災牽動政治，2005年美國紐奧良的卡崔娜颶風就是一個例子。美國前第一年夫人蜜雪兒‧歐巴馬在2018年11月出版的Becoming一書中提到，卡崔娜颶風重創美國南部墨西哥灣沿岸地區，受創的紐奧良多數是黑人，他們站在破損的屋頂上等待救援的影片出現在電視畫面時，大家都驚呼：這裏是美國、不是非洲！這場災難導致1800多人死亡、50萬人失去家園。
蜜雪兒‧歐巴馬形容這場災難：「痛苦地暴露出我國結構性的分歧，尤其是在情況變得艱困時，非裔美國人和所有族裔的窮人更可能受到嚴重打擊而孤立無援。」她認為這場災難也間接促成她的先生、非裔美國人巴拉克‧歐巴馬邁向美國總統之路。
而台灣2018年底的縣市長大選，韓國瑜打敗在高雄執政20年的民進黨，這場大水引發的政治效應，也成為他的政治籌碼。
3、抽地下水養殖，是沿海地區淹水主因
嘉義縣是這次淹水面積最大的縣市，主要原因是長期抽地下水養殖加速地層下陷。依經濟部水利署統計，台灣易淹水面積有1150平方公里，其中八成位於嚴重地層下陷區，而農委會核定的養殖漁業生產區，大部分就位於沿海地層下陷地區。治水關鍵在於檢討土地利用方式。
嘉義縣有18個鄉鎮，8月23日下午一點到隔天下午一點這24小時內，有15個鄉鎮雨量超過400毫米，其中沿海的東石499毫米、平原區的朴子651毫米，都超過莫拉克24小時的雨量，而且七成降雨集中在前12小時，造成沿海地區東石、布袋等地方淹水，連養豬場的豬隻也慘遭泡水。
尷尬的是，當台南、高雄雨停後淹水逐漸消退，嘉義縣東石鄉的掌潭村、布袋鎮考試里雨停了卻還積水不退。淹到第五天，前行政院長賴清德、前嘉義縣長張花冠、水利署長賴建信勘災時居民還拉白布條抗議。
當地民代要求水利署兩天內退水，後來評估後覺得不太可能，主動放寬一天，最後賴清德裁示三天內退水。賴建信說，調到現場的抽水機已經上百部，理論上應該要順利退水，但抽出來的水要有排水溝可排，但裏排水路設計不良，又有違建阻礙排水，相對困難。後來花了一些時間找排水路，這也顯示平常基礎資料建立的重要性。
另外一個人為因素是，有些養殖戶看到道路排水退了，擔心自己的魚塭受損也跟著把魚塭的水往外抽，讓退水更困難。賴建信跟水利人員在現場三天三夜沒睡，排除萬難，最後在搭配滯洪池降水位、接力抽水五公里後，積水終於退了。但未來該如何避免再度淹水？
823水災後各地方都爭取蓋更多滯洪池以因應洪水。不過蓋滯洪池並不容易，除了政府要有足夠經費支持，還可能因徵收土地引發民怨。而滯洪池已經像焚化爐一樣屬於不討人喜歡的設施，沒有人希望蓋在住家附近。
於是水利署思考，如果能利用在地的現成設施，例如農地、魚塭，洪水來暫時當做滯洪池，平常沒有洪水時土地就回歸一般使用，這樣政府不必花錢徵收土地、不必變更地目就能防洪。眼前就有一個成功案例。
《在地滯洪成功經驗》
桃園觀音樹林里蓮花滯洪池
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桃園市觀音區樹林里從2014年起推動自主防災社區，里長吳進昌過去曾經營休閒農場，而觀音區又有很多休耕農地，他就先找一塊地，將田埂加高1公尺、加寬3到4米，蓄水設計最高90公分。以蓄水一半計算，七公頃農地可以蓄洪3萬5千噸洪水，是一個天然的滯洪池。
桃園觀音樹林里的蓮花滯洪池，是在地滯洪的成功案例。
(攝影‧朱淑娟2019.6)
吳進昌說，觀音樹林里過去只要遇到強降雨，多少還是會積淹，但做了蓮花滯洪池之後，配合氣象預報先把水放掉，大雨來時把水蓄存在農地，這裏就很少淹水。只有今年5月因為氣象預報不準，未事先把農地的水放掉，部分區域才再度淹水。這也表示在地滯洪要成功需要更多正確訊息協助。
滯洪池平常種蓮花，因為農地有福壽螺，就養一些魚或鴨讓生態平衡，土堤建高後在旁邊種絲瓜，現在這個蓮花滯洪池標榜「魚鴨花瓜」，蓮花還加工做荷葉茶、蓮子。吳進昌說：「明年樹林里就是一個蓮花觀光景點」。
7公頃的整地費用約只花100萬元，桃園市長鄭文燦說，如果政府要做相同面積的滯洪池，大約要花5、60億，這個花費最少、但效用最高。
不過自主防災因為是自主，換句話說也算自生自滅，政府除了鼓勵之外，並沒有給很多資源協助。如果真想制度性推動，需要更多政策支持，包括評估適當區位，給農民合理的補償或補助、更有系統地操作滯洪功能等等。而從蓮花滯洪池的案例可以看到，防洪的做法很多，不一定要編列大筆治水預算才能治洪，預防重於治療，防洪需要的是更多風險預防的想法。
然而在地層下陷區做滯洪池只是一個治標的方法，否則連滯洪設施都可能跟著下陷而失去功能。對嘉義縣而言，減少抽地下水養殖才是治本之道。
前台南市水利局長彭紹博說，過去台南曾經跟農委會漁業署申請經費，做養殖水回收循環利用，如果魚塭挖三個池，其中一個用來回收養殖水，用草淨化後再回到魚塭使用，這樣就可以減少抽地下水。
嘉義縣水利處處長林谷樺表示，水資源利用要跟產業發展結合，魚塭抽地下水養殖會造成地層下陷。輔導漁民如果一年要抽四次，回收水再利用，改成抽兩次就好。而這些想法雖有共識，還需要更多政策支持。
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