五之五：面對既存風險、實際排放量的問題

環評應面對既存風險、實際排放量的問題，只是帳面減量

、不實質減量，無法達到環境保護目的。(攝影/朱淑娟)

林全接受彭博社專訪時，也以六輕為例談到環評審查的不確定性。他說：「六輕的環評做了6年退回重來，這6年在做什麼？」其實六輕的環評問題不能全怪環評，起因是經濟部利用環評差異分析的漏洞切割環評。再加上環評審查未落實「空污實質減量」所造成的，林全只要認真面對這兩件事，環評問題就能解決大半。

這件事要從2010年談起。當年六輕提出五期擴廠計畫，審查認為此案對環境有重大影響之虞，應繼續做二階環評。事後六輕為了化解二階環評的阻力，將五期切割成六輕四期4.6到4.10等多個小案，並以環差變更的方式送審。切割後的個案，環境及健康風險影響都變小，比較容易通過。

之後4.7、4.10兩案順利通過，但4.6、4.8、4.9三個案子卻因為一再被環保團體發現資料評估不實，才會一拖六年還沒過關。

至於被抓到什麼資料不實？舉一個例子，有一次審查4.8時，被發現用一家六輕廠區內已停產的TDI廠做污染抵減。「污染排放量」是一家工廠營運時政府核給他的，並非私有財產，關廠時這個排放量就自然歸零。

但六輕誤以為這個污染排放量是他的財產，關廠了可以轉做擴廠用，不只六輕，這種情形一再出現在環評審查中。但六輕太過引人注目，經環保團體提出後，環評委員也支持，未來六輕提出的擴廠污染減量，都應該用「既有運作中的工廠」的「實際排放量」作為抵減基礎。

林全問「這6年在做什麼？」就因為類似的問題一而再、再而三被發現，才會一直補件再審。曾經有委員提議應限制補件次數，期限一到如果業者還是說不清楚就該否決，但面對六輕，環保署敢嗎？

環差是環評法的大漏洞，連政府機關也愛用

環差的好用不只切割環評而已，還具有「頭過身就過」的功能，連行政機關也愛用。舉例來說，科技部設在彰化二林的中科四期，為了平息反對聲浪，2009年10月30日通過環評時，在結論中放了許多嚴苛的條件，當時科技部中科管理局一口答應沒問題，環評就如願通過了。

但不到半年就提出五項結論變更，包括：放流水排放、揮發性有機物抵換方式、化學品管制、廠商進駐條件、相思寮保留等等。除了最後一項，每一條在環評時爭議都很大。換句話說，如果不是承諾了這些條件，環評是不會過的，事後利用環差變更，連環評委員都說這有違誠信。

台北科技大學土木工程系教授林鎮洋說：「當時就是因為不放心才要求用REACH管制(歐盟化學品管制)，現在要改成中科自己管，天差地遠，除非有很強的理由，否則無法說服社會大眾。」

環差另一個漏洞是「違法、罰款、再合法變更」，同樣舉六輕的例子，六輕四期擴建環評審查時，承諾三年內每日用水量從42萬噸，降到25萬噸。事後違反承諾，被開罰付出少少的罰款後，再提環差合法變更為每日34.5萬，沒有追問增加這麼多水量，對當地水資源的衝擊為何，環差就通過了。

環差這麼好用，請問環保署有什麼防堵對策呢？

應要求實質減量、不是帳面減量

此外，造成六輕環評爭議的另一個問題，就是六輕的減量都是虛減，不是實質減量。污染排放量的計算方式有很多種，「環評量」是一家企業在環評審查時核給的污染排放限值，也是估計的最大生產量，但通常不會用到。

之後工廠到地方申請污染排放「許可量」時，地方環保局會核給企業一個最大的許可排放量，實際上企業也用不到這麼多。所以簡單的算法，環評量>許可量，許可量>實際排放量，有時甚至差到一倍以上。

六輕提出擴廠時都強調「產能增加、污染減少」，只要改善設備，這的確可能辦到。但六輕所謂的減量是用「環評量」減，之後被質疑後改用「許可量」，但這減的都不是實際排放量，擴廠後實際排放量是增加的。

2017年1月17日環保署把4.6、4.8、4.9三個還沒通過的案子聯席審查，指出三案都涉及健康風險該評估未評估、或污染該實質減量但卻虛減，決議這三案不能再以環差送審，應整合成一案並重做環評。

大家虛耗六年，是誰的責任呢？

經濟部、環保署、六輕都有錯。環保署前六年不作為，突然有一天決定把帳算清楚，然後要求六輕重做環評，難怪六輕反彈這麼大。而要六輕獨自承受重做環評的責任，的確也不是很公平。

而這一切都是環評審查時「污染量」定義不清造成的，但環保署得到教訓了嗎？目前正在修環評施行細則第37條，允許企業改變製程，只要「污染總量未增加」，就可以只做簡單的對照表。

這個「污染總量」應明確定義是「實際排放的污染總量」，否則未來企業都走這個偏門，爭議將愈滾愈大。

而林全要改革環評，就要解決實質的爭議，否則非但無法解決問題，連帶民進黨承諾人民的空污減量、環境優先，也將一併落空。

既存風險，是環境正義的問題

另外一個不斷引起爭議的是「健康風險評估」。

健康風險健康風險評估技術規範  二、開發單位於辦理環境影響評估之健康風險評估作業時，  應依本規範就營運階段可能運作或運作時衍生之危害性化學  物質，辦理開發行為影響範圍內居民健康之增量風險評估。

近年來「健康風險評估」變成環評爭議的焦點之一，為了讓審查有一致性的標準，2010年環保署訂定了「健康風險評估技術規範」。但評估方式卻只計算「增量」風險，無需加計「既存風險」，這變成開發案的護身符，即使在污染之地開發，以這種計算方式，風險永遠都不會超標。

例如，中科三期所在地台中后里，境內已有豐興鋼鐵廠、正隆紙廠、后里垃圾焚化爐等多重污染。后里鄉民血液中戴奧辛、重金屬檢測顯示22%超過世界衛生組織標準，致癌風險在2.25E^-5~2.10E^-4之間，超過10^-6可接受的風險。但卻因為不必納入既存風險，中科三期的環評就過了。

考量既存風險是環境正義的問題，因為多數污染工業都是設在偏遠、弱勢地區。何況，技術規範是「技術」層次的問題，要不要通過是「決策」層次的問題，環評委員何不自問：如果當地污染已經很嚴重，在其他污染沒有減量之前，還應該通過開發，繼續增加污染，造成居民更大的風險嗎？

林全也提到台積電在大肚山的擴廠案環評受阻，這也是既存風險的爭議造成的。台積電是環保做得不錯的公司，2015年環評時還是遇到環保團體強大的阻力，就因為他的開發地點位於台中市空污嚴重的地區。

不過，在既存風險已經很高的地方設廠，並非無解，只要台中市長林佳龍、前環保署長魏國彥承諾將區域內現有的污染減下來，再將空出的污染量給台積電用，但他們沒有這麼做，卻把爭議放到環評，讓業者面對環保團體。

這又是誰的錯呢？

開發源頭不處理汙染及區位問題，把所有爭議丟到環評會，出現爭議時行政機關又不介入排解。廠商很心寒、環保團體很傷心，然後環保署依政策指示通過，也沒有解決任何問題，繼續在汙染之地增加汙染。

最後連環評法第一條的立法宗旨：「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響」都做不到，最終輸掉的，是環評法這整個制度。

結語

公民參與聯盟執行長朱增宏的故鄉新竹縣新埔鎮，前幾年以紓解交通為由，先開闢外環道，再將外環道內的農地變成水泥地，導致當地環境改變很大。他很想知道：紓解交通只能開路嗎，有沒有其他選擇？

但政府往往做好了開路選擇，再利用環評、都計、區計來審查這個提案，最後只剩下通過、不通過的選項。其他的選擇，就變成沒有選擇。

而環評只能審查這個開發案的環境影響，只要空污、廢水、廢棄物處理符合要求，環評就會通過。都市計畫、區域計畫也只能檢視計畫內的配置合不合理，至於「開路是不是紓解交通的唯一選項？」就沒有討論餘地了，但這對於國土利用、社區、農業、生活，就未必是最好的選擇。

但如今選擇的方法卻是封閉的。業者向目的事業主管機關提出開發案，目的事業主管機關審查通過後，送環保署的環評委員會審查。而環評只能審查這個開發案的環境影響，但一個開發案能不能做，考量的卻不只是環境因素。卻因為環評擁有否決權，導致環境因素決定一切。

事情能不能有其他選擇？朱增宏建議，「環境影響評估」應改成「台灣永續評估」，一個開發案能不能做，應該用永續的觀點去看，同時納入多種價值。而這必須建立在程序正義、資訊公開的基礎上，並納入聽證及投票制度。或許跳脫環評的思維，才能打開環評的困境，也才能找到其他的選擇。