2015年5月，陳割、陳蔡信美到民進黨中央黨部向蔡英文主席陳情。
原文刊登於《香港端傳媒》
文‧朱淑娟2016.9.7
編按：9月1日，高雄市政府以治水需要為由，強行拆除了十全果菜市場，住戶用鐵鍊鎖住自己，坐在瓦斯桶邊抗議的情形令人觸目驚心。這樣的場景，令人聯想起8月9日通過的台南鐵路地下化東移案，也令323戶，上千人即將面臨被迫搬遷的命運。
2012年的「大埔徵收案」使得國民黨籍苗栗縣長劉政鴻和馬英九政府飽受各方躂伐。但2016年5月民進黨接掌政權後，迫遷事件並沒有減少。「果菜市場」和「南鐵東移」發生地都是民進黨首長執政的直轄市。
如果再放大視野，近年來香港和中國大陸以「公眾利益」為名的開發案，類似的迫遷事件同樣層出不窮。有鑒於此，端傳媒推出系列報導，第一篇重新梳理南鐵案的來龍去脈；第二篇分析民進黨的明日之星
--- 台南市長賴清德，在南鐵案及其它爭議政治事件中所顯現的性格。
端傳媒採訪本系列報導時，曾經向台南市政府提議訪問賴清德市長，但沒有獲得同意，不過記者於2015年5月14日台南市都委會後，由賴市長主持的記者會中，曾針對徵收的爭議當面請教他的意見。特此聲明。
2016年8月9日陳蔡信美挽著先生陳割，又從台南來到台北內政部營建署前，門口已聚集一些人，都是認識幾十年的老鄰居。8月台北的陽光炙熱，兩個80多歲的老人家合力撐著陽傘，另外一隻手幫忙拉著抗議布條的一角。記者會進行中，他們不時跟著鄰居細聲喊著「還我居住正義、不要拆我們的家！」
記者會結束後，陳蔡信美跟著兒子、鄰居、還有聲援朋友進入門內，今天內政部要審查「台南鐵路地下化」都市計畫案，雖然有323戶、上千人的家要被徵收，但只限制10個人可以進場發言，她交待女兒照顧留在門外的先生，懷著忐剋不安的心情跟著走進大門。今天如果通過，他們的家就要被徵收了。
那是一棟他們擁有全部人生記憶的家。
一封改變家園的通知信
陳割、陳蔡信美都在台南長大、受教育，陳割從台南成功大學畢業後，在孔廟對面的嘉南農田水利會上班直到退休。他們1956年結婚，1972在青年路近平交道的巷內買一塊45坪的地蓋兩層樓的房子，就是現在的家。五個孩子陸續出生後陳蔡信美辭去小學教職專心帶小孩。
「我們親自選材料、監工，很用心才把這個家蓋起來」，陳蔡信美說起家的一磚一瓦，她特別鍾愛客廳旁迴旋直上二樓頂的樓梯，那是用整塊台灣櫸木做的，迴旋處做得自然優雅，現在台灣很少看到這麼精細的工法了。她年輕時喜歡看「亂世佳人」這類電影，電影中都有這種漂亮的樓梯，一直嚮往自己的家也能做一個。這種迴旋梯很不好做，做不好就打掉重做，直到第四次她才滿意。
「我們一生也只有這一間房子，一份薪水養全家七口，領薪水時先把學費存起來，其他才做生活費，吃穿都簡單，完全沒有應酬。」台南古都歲月就在平淡、幸福中渡過，五個小孩陸續離家求學、就業、也有了自己的家，夫婦倆還住在這裏過著平靜的晚年生活，直到2012年8月17日收到一封掛號信為止。
那封來自台南市政府的掛號信是通知他們，為配合「台南鐵路地下化」工程，將徵收他們的家。老夫婦看著這封信覺得不可置信，他們家後院隔著一條巷子就是火車鐵軌，很久以前就聽說鐵軌要改成地下化，他們跟鄰居都很高興，從此就不用再忍受火車通過的隆隆聲、還有穿越平交道的不便。
下圖為最早規劃的「原軌版」，圖上為變更後的「東移版」，
永久的地下軌道移到東側，民宅拆除。
不過一直聽到的規劃是，地下鐵軌要做在地面鐵軌下方，這樣不會動到兩邊的房舍。但地下軌施工前要先把地面軌拆掉，為了讓火車繼續通行，需要借用東側一部分民宅做臨時軌道。等地下軌完成後，拆除臨時軌把地還給居民重建(之後簡稱原軌版)。陳割家後院就需要借給政府施工，他們跟其他人一樣都很樂意。
不過收到的掛號信卻是要徵收他們的家，不是之前得知的借地，信裡沒有說明細節，只通知他們2012年8月27日參加說明會。那天他們都很緊張地到場，聽了才知道原來工程設計改了，地下鐵軌不做在現有地面鐵軌下方，而是移到地面軌東側(之後簡稱東移版)，這一改變東側323戶民宅就要全部被徵收。
由行政院交通部提出的台南鐵路地下化構想已超過20年，1993年行政院同意的方案就是「原軌版」。依據台灣法令，這項工程必須先經過行政院環保署「環境影響評估」審查，通過了才可以興建，1996年環評審查通過，但因地方配合款的分攤原則沒談妥，所以行政院未進一步核定這個計畫。
2007年行政院長蘇貞昌同意由中央負擔87.5%經費、台南市政府負擔12.5%，才重啟此案。接著交通部變更方案，將「原軌版」改成「東移版」，更改過重做環評差異並於2009年8月10日審查通過，行政院9月9日核定。
這個版本所列的經濟效益及財務計畫中，有詳列鐵路沿線騰空土地的面積、公告現值、總價值等精算資料，顯然當時改成東移版是對原軌拆除後的地面土地有開發構想。大地工程師王偉民表示，這是全國有史以來在都市精華區最大面積的土地徵收，徵收後的開發利益非常龐大。
2015年5月14日在台南市都市計畫委員會後的記者會中，針對這項質疑，賴清德說，當初的確有將這些土地做商業利用的想法，既然大家質疑，這次都市計畫變更一併將未來地下化鐵軌上方土地、以及現有鐵軌拆除後的土地全部做道路，他說：「我保證沒有人有機會利用徵收的土地去謀利。」
日後當爭議爆發，交通部及台南市政府強調「行政院核定的版本是唯一版本，此外沒有別的版本」，則顯然並非事實。因為的確有一個原軌版，而且通過環評審查證明可行，不會因為行政院當時沒有核定就不存在。
兩個方案的地下軌路線都是從台南市中華路的永康橋到生產路以南，全長8.23公里，貫穿台南市中心的精華區。差別只是一個在原有軌道下方，另一個移到東側位置。但對居民的影響就完全不同，從借地變成被徵收。
至於為什麼台南市政府堅持採取東移版，賴清德表示，如果在鐵路東側蓋臨時軌，要做臨時火車站跟平交道，有些路段還要往外拆六米，拆的房子可能更多。而且鐵軌要切換兩次，行政院核定的版本只要切換一次，時間加長、經費增多，對交通的衝擊更大。從各個面向評估，東移版都是最佳方案。
說好的綠色正義呢？
陳割是土木技師，對工程有一定的了解，他在說明會中提出專業見解，認為「原軌版」就可以做鐵路地下化，並不需要「東移版」，不應該在沒有必要的情況下徵收這麼多人的家。往後只要有說明會他就去參加，幾次之後發現講再多官員都聽不進去，他就不再講了，抑鬱的心情讓老人不再出門，整個人都變了。
先生倒下後，陳蔡信美決定要堅強起來，她寫了相當多的陳情書寄到台南市政府，還有兩封是給台南市長賴清德，但市府的回應千篇一律。她也跟著鄰居到學校、平交道旁發傳單，想要傳達「不必徵收也能做鐵路地下化」的訊息。
「我以前都躲在先生後面，從來沒有拿過麥克風，也不敢在人前講話，遇到了就變勇敢了。」不過從此陳蔡信美只要聽到郵差按門鈴喊「掛號」，她都非常緊張，不知道市府又會寄什麼公文過來。
不忍父母晚年要失去家園，在大學任教的小兒子陳致曉、嫁到高雄市的三女兒陳文瑾決定承擔起來。他們雖然都受過高等教育，但都是很單純的人，從沒想到有一天土地徵收這個聽起來事不關己的事，竟然降臨到自己頭上。
陳文瑾開始上網找資料，找到政大地政系教授徐世榮並向他求助，日後徐世榮也成為他們最重要的支柱。他們也跟鄰居組成自救會展開反迫遷行動，穿起抗爭背心、頭綁布條、住家前掛滿反徵收布條，也成為台南市中心的街景。
苗栗大埔事件於2013年結束後，彷彿接力般，南鐵東移案成為台灣引發最大爭議的土地徵收事件。兩者都是典型的迫遷，但因為特殊的政治背景，引起的關注卻截然不同，從這點也可以看出台灣土地徵收的「政治性格」。
鐵路沿線居民在住家外掛滿反對迫遷的布條。
苗栗大埔事件發生在2012年，主其事者苗栗縣長劉政鴻是國民黨籍，當時又是國民黨執政，民進黨原本就和社運團體走得比較接近，當時立刻跟著民間團體轟轟烈烈聲援，連總統候選人蔡英文的競選廣告也出現大埔案。
2013年7月劉政鴻強拆大埔張藥房的六坪屋，兩個月後造成屋主張森文投水自盡，當時蔡英文還親赴靈前上香並說：「這個悲劇政府要負最大的責任，大家不能忘記家園被強拆的痛，要繼續堅持正義。」
而南鐵東移案發生在台南市，市長賴清德是民進黨籍，不僅民間團體聲援的力道不如大埔案，蔡英文在競選總統期間，南鐵案居民多次到台北民進黨中央黨部陳情，也到多個競選造勢場合想見她，但她完全不表態。
再者，按議會政治體制的分工，監督可能侵害人民權益的行政機關，是民選代士的天職。但台南市從市長到立委清一色是民進黨籍，於是「民意代表」反成「官意代表」，台南市選區的立委還聯合舉行記者會譴責居民。這種反常現象，隨著2016年5月20日蔡英文總統上台，民進黨的立委席次也過半而更加嚴重。
而過去幾位支持南鐵案的民間有力人士，包括台灣農村陣線發言人蔡培慧、環保律師詹順貴，也在520之後被網羅擔任民進黨不分區立委、環保署副署長，支持力量又削去大半，加上在野的國民黨完全無法發揮制衡力量，此時此刻的台灣民主，已陷入另一個更大的危機之中。
而像徐世榮這樣不管哪一黨執政，始終站出來捍衛居住權的學者已非常少見。2016年8月9日他在內政部都市計畫委員會說的一段話，最能詮釋台灣土地徵收的政治性格。他說：
「四年前我們提出《土地徵收條例》修正版本時，要求所有土地徵收案都要採行聽證會，當時在野的民進黨支持我們，後來因國民黨阻擋，改成只規定特定農業區有重大爭議才需舉行聽證會。
很遺憾四年前民進黨承諾我們，四年後他執政了並沒有這麼做。昨是今非啊，才上台不到百日，你就看到他欺騙、毀過往承諾的性格，沒有誠信如何立國？」
操作少數犧牲，民主政治的陰暗面
沒有正當程序，一直是台灣土地徵收最大的問題之一，行政機關在規劃階段不公開，工程怎麼做、經過那些路段、徵收誰的家都是政府說了算，並未讓民眾參與。等到定案了才發出公文通知居民，幾乎所有人第一時間知道家要被徵收，就像陳蔡信美一樣是收到掛號信那一刻。
而政府既然心意已決，面對居民抗議的態度也早有定見。期間賴清德親自主持多場跟居民的座談會、工程技術論壇、也多次到家戶拜訪，相較於之前的徵收案，他的確展現了較多的誠意。只不過，這種溝通的動機是希望說服居民接受政策，並盡量在這個前提下給予居民協助或補償。
這就是台灣前大法官廖義男所著「土地法制度論集」一書中提到的，台南市政府及交通部是需要用地的人，他們開的公聽會只是「告知」、並期待地主「接受」的立場。也就是說，在這種前提下做的溝通，並未給地主充分表達意見的機會，居民即使提出反對徵收也不會被接受，等於是無效溝通。
在溝通無效下市政府又採取其他策略，例如台南市政府指因「少數居民」反對鐵路地下化，阻礙「多數市民」期盼多年的重大工程無法進行，就是一種操作多數、少數的手法。但他不說這些土地即將被徵收的居民其實支持鐵路地下化。
居民鄭椅發說：「你用全部的台南市民與我們300多戶比較，然後說我們反對的是少數。這很像統獨公投，中國說他有13億人口，跟台灣來公投看要不要統一，民進黨走這種路會給人家笑。」
居民蔡嘉玲說：「我們也贊成地下化，是反對東移，市長為何一直混在一起，二分法。我們也是台南人，做一個父母官可以這樣嗎？那房子本來就我們的，為什麼要把台灣撕劣成這個樣子？」
而這種少數、多數，贊成、反對的操作策略相當成功，延伸的說法則是少數應服從多數、為了公眾利益免不了要有少數人犧牲等等。於是這些面臨土地徵收的人，除了要忍受失去家的恐懼外，只要稍有反對，就被指責自私不顧公共利益、或想要更多徵收費用等等汙名化的折磨。就因為這樣，台灣的土地徵收不斷發生當事人自殺事件，這也是台灣民主政治下最陰暗的一面。
台南鐵路地下化路程圖，全長8.23公里，貫穿台南市中心的精華區。
土地徵收是「國家基於公用或公益性目的，當無其他手段可選擇時，國家強制將私有財產權消滅，轉為國家所有」。這有兩個前提，一是要有很強的公益性，二是「沒有其他手段可選擇」，但這個案子卻很明顯有其他手段。
這點，台南市都發局長吳欣修並不否認，他說：「當然很多工法都可行，但政府不能隨便選一個，要找一個衝擊較小的工法。」
政大地政系助理教授戴秀雄說，都市計畫在規劃階段就要選擇對民眾產權侵害較小的方式。就算非要用地不可，也可優先採用換地、直接購買、或市地重劃等更人性的方式。但現在都跳過這些直接就談徵收，無非想用便宜價格取得土地。
台南市政府強調徵收會以「市價」補償，但其實「市價」大有玄機，徐世榮表示，《土地徵收條例》中所謂的市價，是由縣市政府提交地價評議委員會評定，所以並不是真的市價，而是幾近公告的低地價，形同搶奪人民財產。
但沒有徵收就不必補償，有補償也不表示就可以合理化徵收。而且，以正當程序來說，應先談徵收的必要性，再來談補償及安置。但台南市政府卻不談土地徵收必要性，而是先提出補償條件及安置措施。
戴秀雄表示，在徵收程序未完成前就做安置計畫，程序上大有問題，如果未來徵收計畫沒做成，那個安置計畫如何單獨存在？而安置最主要的精神是合宜，甚至應該跟社會計畫綁在一起，而不是台南市政府提出的照顧住宅方案。
公益性如何及誰來判斷？
台南市政府的照顧住宅方案，是建商在台南副都心生產路蓋的七棟大樓，其實這棟住宅並非只為了安置拆遷戶，一般人也可以購買。只是讓居民可以用成本價、每坪10.5萬元買屋，吳欣修說，這裡原價每坪要25萬元。賴清德參觀樣品屋時表示：「市府對於拆遷戶的照顧，是台灣自治史上第一例」。
不過對多數居民來說，即使便宜也還需要貸款。這裡的公設比高達30%。一位仁德居民說，他的房子是24坪、兩樓半的透天厝，徵收價格280萬，如果拿這筆錢到這裡買屋，扣除公設，只剩18坪的空間可以住，跟過去相差很多。
賴清德強調安置住宅的生活機能很好，但我到現場量測發現並不是他說的那樣。現在的住家走路10分鐘就有市場、銀行、醫院、公園、學校。市府提出的所謂機能建設都還在畫大餅階段，而且這裏沒有公車，與生活圈有不小的距離。
依台灣的《都市計畫法》規定，台南市政府必須做都市計畫變更才能徵收，台灣的都市計畫採二審制，先在地方的都市計畫委員會審議通過，再送中央內政部的都市計畫委員會審查，通過了這兩項程序，政府要徵收民地就十拿九穩。
這一手打造的家，陳蔡信美最鍾愛這座台灣櫸木做的迴旋梯。
也因為都市計畫涉及強制剝奪人民財產，其土地徵收的必要性就要很強，但「公益性如何判斷」一直是爭議之所在。戴秀雄提到一個德國的案例，有一個重劃案打算建一條像 F1的賽車場跑道，宣稱可為當地創造就業人口以及獲利。這個案子一路打到德國聯邦憲法法院，最後被宣告不得執行，因為聯邦法院認為此案欠缺公益性，包括造就GDP、促進觀光都不是「具體的公益」。
但在台灣，政府只要端出促進經濟、增加就業，徵收的公益性就很容易被接受。南鐵東移案的公益性就更抽象了，其中包括：「改善鐵路行車所產生的環境公害，提升生活環境品質，促進土地發展，提升土地利用效益」。
誰來評斷公益性？台灣政府設計了許多「專家治理」委員會來審查開發案，例如環境影響評有環評委員會，都市計畫有都市計畫委員會，但其實這種專家治理已變成政策的白手套，只要是政策支持的案子，很少看到不通過的。而多數都市計畫案都是由當地政府提出，在地方的都委會更是沒有不過的道理，2015年5月14日台南市政府都市計畫委員會，就在幾乎沒有討論的情況下過關。
當天陳蔡信美在場內看著兒子陳致曉被警察驅離會議室後，還是很堅強地面對賴清德說出自己的心聲：「我們一生奉公守法，這是我們僅有的財產，我先生受到很大的打擊，本來很健康，現在睡不好、躲在房間不出來，人生變成一片空白，明明不用拆我們的房子也可以做地下化，為什麼非要拆不可？」她最後跟賴清德一鞠躬並說：「請市長多多幫忙。」走出會議室後立刻崩潰大哭。
此案在台南市通過後，送到中央內政部審查，這是擁有最後徵收審議權的機關，但台灣法律並未明文保障地主在中央徵收審議程序中的正當程序。此案在內政部都市計畫委員會審查過程，就出現許多不可思議的荒唐事件。
都委會審查分小組、大會，2015年10月21日、2016年1月27日、2016年4月15日小組共審查三次，與其說「審查」，還不如說是在玩「闖關遊戲」。正常狀況是，小組要先釐清爭議並做出初步建議才送大會審查，但兩位委員以「重大決策小組沒有決定權，不想揹黑鍋」為由，把案子直接丟到大會。
台大城鄉所學生吳昀慶看到這個場面有感而發：「劉玉山、施鴻志這兩位委員的都計教科書是學校必讀的，他教我們都市計畫的任務是什麼，但我看到的是他們根本無心釐清爭點，只會說『這件事我們無法處理，要送大會。』原來我們國家的都市計畫，是一個專業者踐踏專業的地方。」
原本這個案子在520民進黨上台前就要通過，後來因居民持續抗議，而拖過520蔡英文總統上後，2016年6月14日內政部召開大會時，已經是民進黨執政了，不過這不但沒有比國民黨時代好，對居民來說反而更不利。
都委會這種專家密室審查的機制，在台灣已被證明失能，不只一位學者提出，侵犯百姓財產的行政處分應該舉辦聽證會，用來打破專家治理的獨斷獨行。這包括現任內政部長葉俊榮，他在其著作中提到：「台灣的正當法律程序(due
process of law)觀念薄弱，機關的行政程序完全取決於官員的主觀意思，製造了不當利益干預的機會。行政程序透明化、參與化及論辯化，才有助於保障人民權益。」
不過，葉俊榮在當學者時說的話，在他成為內政部長，擁有審議大權時卻沒有這麼做。
期間居民要求應召開「聽證會」釐清四年來爭議難解的局面，主持會議的次長花敬群則回應將舉行「擴大專案小組會議」來取代「聽證會」，並表示「專案會議的法律效力絕對不比聽證低」。這其實完全混淆了兩者的效力。
事後被質疑時，花敬群就改口法令沒有規定要辦聽證會。台南市都發局長吳欣修則在會中強調，聽證沒有法令效力，辦了也無法採納做為行政處份依據。
戴秀雄說，都市計畫當然符合應辦聽證的規定。至於居民要求的「聽證會」，依法本來就不具決定性效力。但要求聽證最重要的目的是「蒐證、論辯、存證」。行政機關對於民眾在會中提出的主張，不管採納、不採納都要說明理由，以供社會檢視。
陳蔡信美跟兒子陳致曉於2016年8月9日內政部都委會，
拿著「召開行政聽證」的白紙，相擁痛哭。
換了位置換了腦袋
在7月2日的擴大專案小組會議中，雙方各自提出工程、工法、工期的差異，且都強調自己的方案最佳。例如吳欣修認為，鐵路地下化完工後上面有通風口、人行出入口，核定案的道路有25到40公尺夠寬，對交通衝較小。如果縮到11-16公尺，看起來好像可以用，但這麼大的通風口，居住環境會更差，他們最後還是會搬走。
還有他認為，台南市區在沿鐵路邊有很多U形巷，臨時軌阻礙居民逃生動線，救護車進得來出不去。所以臨時軌版要增設六米巷道，拆遷更多。不論從施工風險、台南車站古蹟保存、都市縫合、工期等等，東移版都比臨時軌版好。
聲援自救會的律師簡凱倫則認為，東移版仍然有平交道及施工風險。至於六米巷道，過去的版本都沒有說要增設六米巷道來解決消防安全問題，是現在為了通過這個案子才跑出來的理由。他強調：「你要將詳細評估給我們，而不是只用兩張簡報就說有增設六米巷道的必要性。」
陳致曉則說，臨時軌版不需要增設平交道、也不必拆路橋，反而是東移案需要拆路橋。他也強調古蹟保存方式很多，所謂施工風險應有量化的數據。
都委會委員沒有工程專業，應另請專家與會繼續釐清爭議，但內政部卻直接排定7月26日再開大會，因當天發生衝突而延到8月9日。可見擴大專案會議只是在應付居民，並以此讓外界得到一個訊息，那就是已經走過辯論程序，至於是否達到釐清事實的目的則不重要，趕著通過的意圖相當明顯。
自救會得知8月9日的會議一定會通過，8月8日帶著11位台灣重量級公法學者的著作到行政院前，展開24小時朗誦行動，提醒台灣必須落實正當法律程序，9日當天決定採取無聲的抗議，每個人戴上用黑筆劃X的口罩，拿著一張寫著「召開行政聽證」的白紙席地而坐，以靜默方式結束三分鐘發言。
這是台灣都市計畫審議最悲傷、也最多淚水的一次，輪到陳蔡信美發言時，她拿著白紙一一走向官員及委員，陳致曉走過去抱住母親，兩人抱頭痛哭。
最後徐世榮代表提出聲明：「南鐵東移案是涉及憲法層次的問題，三年前都市更新條例3個條文被大法官宣佈違憲，釋憲文說必須舉辦聽證會、履行正當法律程序。2周前大法官再度做出釋憲文，市地重劃7個條文違憲，再度要求一定要履行正常法律程序，也就是舉辦聽證會。都市更新、市地重劃都應該要辦聽證會了，對人民權益侵害更嚴重的徵收不用舉辦聽證會嗎？
大法官400號、709號、732號解釋都提到，憲法15條保障人民的財產權，絕對不只是金錢，而是涉及生存權及人性尊嚴。當我們要剝奪人民的財產權，等於是剝奪他們的生存權。」說完後全體退席，不久委員閉門審查就傳出通過了。
不久賴清德在臉書表示：「今天，內政部都委會通過南鐵地下化都市計劃案，代表這項台南市民期昐多年的重大建設往前邁出了關鍵的一步，後續市府會再接再厲，讓後續的行政作業能夠順利完成。」
一如他說的，都市計畫變更案通過，等於徵收已經確定，這也是一開始就可預料的結局。賴清德主導一切，蔡英文噤聲，內政部更是幫他跑腿打點的小弟而已。這也是台灣政治一個奇特的現象，地方首長各霸一方，中央政府只能稱臣。
而輸的不只是居民而已，還有台灣的民主，一個不談土地徵收的公益性及必要性的國家、一個連行政聽證這種正當法律程序都不願履行的國家、一個把憲法保障人民財產權視為糞土的國家、一個本應公正的委員會卻佈滿警力的國家、一個讓居民面對土地徵收時哭泣的國家。只能說，台灣的公平正義還在遙遠的路上。
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