五之五：保育集水區，守護水資源命脈

摘要：

台灣深陷缺水危機，其中一個主要原因是水庫集水區保育沒做好，導致水庫淤積嚴重，蓄水量大減。經濟部水利署統計國內水庫平均淤積達三成，十年來政府投入55億元清淤，但因集水區持續崩壞，清淤永遠趕不上淤積的速度。

 行政院長毛治國雖強調加強水庫集水區保育，但另一方面卻支持農委會提出《水土保持法》修正案，要解放83%的水庫集水區可以開發，反而在加速水庫集水區崩解。就在抗旱期間，農委會還請立法院經濟委員會幾度排會審查試圖闖關，還好強大的公民力量將此案暫時擋下。

  環保團體大會師，反對農委會亂修水土保持法。(攝影‧朱淑娟)

台灣經歷1996年賀伯颱風、2004年艾利颱風、2009年八八風災、還有九二一大震種種天災後國土已破碎崩危，而政府每在災後就做許多宣示、立法、編預算，讓國人信以為政府將有所作為，台灣人不會再有下一場災難。

這些包括：《水庫集水區治理辦法》、《山坡地保育條例》，1989年又成立「水土保持局」，1994年通過《水土保持法》，有專責單位、專法推動水土保持工作。接著2004年艾利颱風造成石門水庫集水區大崩塌，2006年催生《水庫集水區保育綱要》。八八風災後內政部緊縮水庫集水區不得變更編定、公有土地不得出租讓售。2011年更通過《地質法》，規範地質敏感區的開發行為。

這些綱要、計畫政府也做了明確分工，以《水庫集水區保育綱要》為例，分工方式如下：水利署負責水庫蓄水範圍、 農委會林務局負責國有林班地、農委會水土保持局負責山坡地、交通部負責道路水土保持、內政部檢討水庫集水區土地利用型態與災害關係，提出「水庫集水區內合理土地利用整體計畫」。

但往往事過境遷各部會也患了「災後失憶症」，且怠於執法，水庫集水區道路愈開愈大、飯店旅館持續上山，森林繼續被砍伐改種經濟作物。承諾要做的事做不到，事後又找各種名目將這些宣示、法令一一鬆綁。

只要到水庫集水區走一回，隨便都可找到事證。台18線阿里山公路雙線可併行大型遊覽車的道路兩旁，到處可見崩塌痕跡，從石棹到達邦的169縣道上，還殘留艾利颱風後的崩塌痕跡，下方就是曾文溪主河道。在曾文水庫集水區內處處可見檳榔樹、茶園，還有財團已相中多個地點要在這裏蓋飯店。

台南社大理事長黃煥彰表示，台灣現在是颱風來了很緊張，擔心崩塌導致土砂流入水庫造成淤積。颱風不來也很緊張，因為立刻就會面臨缺水。「森林是水的故鄉，森林保育要做好才不必擔心水庫淤積，也才有資格談水資源。不從更高的位置去思考水資源，水利署永遠都只能在現況下辛苦調度。」

上游水不保，土就流不住

台南社大研究員吳仁邦站在1,100公尺海拔的曾文水庫集水區一處茶園說，「你看這地上都是雞糞肥，還有各種肥料、除草劑，只要強降雨地表就被刮掉一層，這些東西就順勢進了水庫，我們台南人都喝這種雞糞水」。

要減緩缺水危機，首要之務就是做好水庫集水區保育，為了統合水土保持工作，20年前在農委會下成立水土保持局、並實施《水土保持法》，期望透過專法、專責機構，能做好系統性的水土保持工作，維護水資源安全。其中水保法最重要的三個精神如下：

一、水庫集水區一律劃為「特定水土保持區」，區內禁止任何開發行為。

二、經劃為特定水保區的水庫集水區，應擬定「長期水土保持計畫」。

三、水庫集水區應在水庫外30到50公尺範圍內設「保護帶」，做為水庫污染的緩衝區。因為一旦沒有保護帶，臨水邊就可以蓋飯店，污染長驅直入水庫。

水保法通過20年了，台灣本島96座水庫，至今只公告白河水庫、烏山頭水庫兩個水庫集水區為特定水保區，其他水庫完全放任不管，也沒有長期水土保持計畫，導致水庫淤積愈來愈嚴重，年年都得喊一下缺水。

而這個專責水土保持工作的農委會水土保持局，不檢討為何一部法可以空轉20年，形同沒有推動。反而在2013年提出《水土保持法修正案》，把自己的職責全盤皆丟，要放寬83%水庫集水區可以開發，甚至抗旱期間還多次透過國民黨立委、經濟委員會召委翁重鈞排入委員會審查試圖闖關。

水保法修法，83%集水區解禁可以開發

行政院長毛治國2015年3月19日聽取水利署報告後說，面對缺水此時政府應通盤檢討未來的水資源管理，重點之一是「有效落實集水區水土保持，延長水庫使用年限。」另一方面行政院竟然允許一個專責水土保持工作的機構，該做的事沒做，反而不務正業搞農村再生，最後還支持農委會修法。

依農委會提出的水保法修正案，原本規定水庫集水區應劃為「特定水土保持區」，區內應擬定「長期水土保持計畫」，禁止任何開發行為。但修正案改成，在應劃為「特定水土保區」的水庫集水區後加上「須特別保護者」這幾個字。

所謂「須特別保護者」的範圍只有土石流潛勢溪流、崩塌地。全國63座民生水庫集水區總面積205萬公頃，如只劃這兩種區域只剩33萬2千公頃，其餘83%、172萬多公頃不必劃為特定水保區，未來開發就可以進駐。

此外原本水保法規定，經劃為特定水保區的水庫集水區，應在水庫外30到50公尺範圍內設「保護帶」，但這次修法也將保護帶廢除。

台灣水資源保育聯盟發言人陳椒華說，依照這個修正案，水保法最重要的三個精神就全拿掉了，「那還要水保法做什麼？如果沒有水保法，那為何還需要水土保持局這個龐大的編制？」她於是號召環保團體展開長達兩年的抗爭。

找回水保法的靈魂

農委會提出的修法理由是，當初將「水庫大壩全流域稜線」全納入水庫集水區範圍不合理，因為範圍內有許多平地，都市計畫區，人口眾多，一旦要劃為特定水保區禁止開發就遭到民眾反對，劃設作業「窒礙難行」。

彰化環保聯盟理事吳麗慧說，要想不窒礙難行，政府就要先做給人民看，先清查水庫集水區的狀況，區分出管制強度，危害不大合理應開放的就開放，應該管制的就嚴格執法，至於管制區域內的民眾權益受損，應協調一個補救方案。只要做得合情合理大家就會支持，最怕是模糊問題打混仗。

「但農委會直接修法將應劃設特定水保區的區域，限縮到只剩下土石流潛勢溪流、崩塌地這些已經發生災害的地點，這是一種謬誤」，吳麗慧強調，水保法第19條說的非常清楚，「長期水土保持計畫」擬定重點是：涵養水源、防治崩蹋地及土石流、維護自然生態，重點是涵養、防治、維護，都是「預防」的概念，而不是「整治」，有些自然崩塌地及土石流根本不用去動它。

在台灣水資源保育聯盟等多個團體持續反對下，在2015年6月3日立法院經濟委員會的公聽會中，農委會副主委陳文德終於做出三點承諾：

一、水庫30到50公尺的保護帶考慮保留不刪除。

二、「需特別保護者」的定義將重新思考並分類，例如水庫上游需特別保護者會劃設，下游或攔河堰有些平地或坡地則可以放寬。

三、水利署依《自來水法》劃設的自來水水質水量保護區、 環保署依《飲用水條例》劃設的飲用水水質水量保護區，屬於敏感地區也會劃進來。後續將與相關單位協商後提補充修正案再送立法院審查。

不過陳椒華說，陳文德這種小小的退讓還不夠，應該追究水保局的責任，落實推動水保法，讓這部水保法能發揮保護集水區的實質功能。

水源保護區，開發壓力上升

     這些年來水源區面臨的開發壓力愈來愈大，南投縣清境農場就是一例。1999年九二一大震造成台八線中斷，省道台14甲線變成中部地區及往來花東的重要動線，也因緣際會帶動清境農場的發展。2001年12月《民宿管理辦法》發布實施後，農舍可做為民宿使用，清境的民宿更快速增加。

南投清境農場，六成土地位於山朋地滑區，但遍佈違建，

百萬遊客安全誰來控管？(攝影‧吳仁邦)

目前清境農場109家民宿，八、九成業者都依上述辦法，以農牧用地申請興建農舍做為民宿使用，但之後又違法擴建，約95%以上的民宿，客房數及總樓地板面積都有擴建及超限利用情形。

清境農場位於霧社水庫集水區，但區內無自來水系統跟取水口，民宿業者私自接管使用山泉及溪水，處處可見凌亂的蓄水槽跟輸水管線配置。當地沒有污水下水道系統，污水任意排放，大量土砂沖刷入霧社水庫，導致淤積嚴重。

南投縣不積極處理違法，反而提出特定區計畫，在多次環評及區域計畫委員會中表示，清境現在屬於非都市土地，採被動的開發許可制，管制較為鬆散，才會造成民宿過度發展。變更成都市計畫後，就可以解決目前的違法問題。

清境現況就至少違反三法

文化大學建築及都市設計學系兼任教授楊重信強調「這是在模糊問題」，清境違法民宿擴建至少違反三項法令，包括：建築物實質違建、擴建的土地使用違反非都市土地使用管制規則、違法民宿則是違規營業。這些違法依《區域計畫法》、《發展觀光條例》 都可按日連罰，情節重大還可以停水停電、強制拆除。是南投縣政府瀆職放任，如今清境才會變成現在這樣。

內政部營建綜合計畫組組長林秉勳說，就算要訂定特定區計畫，也應該是「管制型計畫」，並不是以住商開發為主的計畫，擬定都市計畫目的應該是降低開發強度，管制高山農業，研擬防災水保配套措施，確保環境安全。

但南投縣政府所提的計畫總面積497.89公頃，現在民宿較集中的農牧用地，重新編定土地使用分區後變成風景區，建蔽率20%、容積率40%，計算下來，使用總量將高於現況，與原先期待管制的目的不符。

南投縣不能再迴避清境的違法

「此案一過等於給地方政府一張空白支票」，楊重信說，內政部只能審主要計畫，通過後地方政府可在細部計畫中自訂建築物的容積率、建蔽率，之後再透過各種容積獎勵擴大建築面積，未來建築物面積一定會是目前的兩倍以上。

楊重信說，如果這裏是一個安全無虞的地方，風景又好，擬定風景特定區計畫做好管理還可以接受。但經濟部地調所已公告清境六成土地位於「山崩與地滑地質敏感區」 ，這是一個典型的災害型敏感地區，本來就不適合太多建築、或大量遊客活動，繼續發展下去後果如何沒人敢保證。

南投縣長林明溱2015年12月3日在環保署政策環評會上說：「清境已存在的違法要設法讓它合法，不要再有違章，否則他們沒有生存空間。」原本南投縣官員還避而不談就地合法，林明溱卻毫不避諱公開證實。

台大農化系教授陳尊賢當場嗆林明溱：「縣長你最好祈禱未來四年不要發生萬一有一個晚上2000人滑下去。所謂高潛勢區將來會發生什麼沒有人知道，違法就是違法，不能就地合法。」

依《都市計畫法》第20條規定，都市計畫如位於區域計劃範圍內，應先徵詢區域計畫機構意見。以清境這個案例來說，目前屬於「非都市土地」，要提變更成「都市土地」計畫前，應先徵詢主管非都市土地的區域計畫委員會意見。所幸在地球公民基金會研究員李翊齊以及多個環保團體監督下，2015年6月內政部區域計畫委員會決議：「清境不適宜做為都市發展用地」。

簡單講就是，地方政府如果要對原本沒做都市計畫的地方擬定一個都市計畫，需要先經內政部區域計畫委員會審查「同意」後才能訂定。即便這個審查權在法條字義上是說「徵詢意見」，但只要區域計畫委員會沒同意，南投縣政府如果還是執意推動，未來都市計畫送到內政部都市計畫委員會審查時，還是會被否決。政大地政系助理教授戴秀雄就說：「內政部區委會做出『不適宜』這麼明確的決議，對南投縣政府幾乎是毀滅性的」。

許多災害風險是可以預防的，問題是面對風險的態度，清境農場已經是一個典型的災害型敏感地區，本來就不適合太多建築、或大量遊客活動。如今內政部已做出決議，接下來行政院、南投縣政府要如何處置清境，大家等著看。

統一夢世界，在水源區蓋最大飯店

其他水源保護區的開發案，還有統一集團旗下的統樂公司計畫在台南市玉井區、曾文溪自來水保護區內，建立全台最大、達300公頃的「統一夢世界園區」。此案不僅開發地點敏感、面積驚人，排放的廢水量也很嚇人。

成大退休教授、荒野保護協會台南分會組長張讚合說，統樂早有不良紀錄，明知道《自來水法》規定自來水保護區內禁止開發高爾夫球場，卻在1995以申請水土保持名義違法整地，申請蓋高爾夫球場被否決後，又提出要蓋觀光飯店。張讚合呼籲，曾文溪是台南的母親河，也是台南地區唯一還算乾淨的河流，不應任意破壞。而台南起家的統一企業，更應做水源保護的模範。此案在台灣水資源保育聯盟持續監督下，目前還在二階環評程序中。

值得為陸客獻上好山好水？

另一個例子是交通部觀光局日月潭國家風景區管理處，以南投縣水里鄉車埕村交通服務不足，提出「水里大彎服務區開發計畫」，在水里鄉一處面積14.5030公頃、現屬於台電土地的區域，興建旅館、遊客停車場、並預留興建日月潭向山到車埕的纜車用地，目標是以纜車接駁，將這裏延伸作為日月潭另一個遊憩用地。

但這個開發案的區位大有問題，不但是「水里自來水水質水量保護區」，而且也位在「飲用水取水口一定距離」內(距取水口一千公尺內)，依環保署主管的《飲用水管理條例》規定，這種區位完全禁止新設飯店。

法令規定這麼明確，但這個案子卻從2013年10月起一路順利跑環評程序，從專案小組、環評大會、二階環評公開說明會，到2014年11月5日起開始二階環評範疇界定會議。其間包括交通部、南投縣政府、環保署都沒有發現，就算不是刻意包庇，發生這種行政疏失未免也太可怕。

直到台灣水資源保育聯盟套圖後提出質疑，南投縣環保局才在2014年11月24日第二次範疇界定會議中說明，開發區位的確有20筆土地位於「飲用水水源水質保護區」、以及「飲用水取水口一定距離內」，同時表示已要求交通部觀光局日月潭國家風景區管理處，修正環境影響說明書的敏感區位。

而環保署也在這時才表明，依《飲用水管理條例》規定位於「飲用水取水口一定距離內」的地區禁止某些開發行為，其中依2008年1月17日環保署的解釋令，20間以上的旅館禁止開發，事證明確，此案宣布暫停審查。

預防水庫淤積，從保育集水區做起

台北大學不動產與城鄉環境系副教授廖本全說，水庫集水區開發先是開路，然後山地農業、觀光旅館跟著上山。上游水不保，土就流不住流進水庫造成淤積。水庫愈來愈淺，老天爺給你的水留不住，大雨一來就要洩洪，每年政府還要花大錢清淤、做排砂道，水庫集水區不保育，災難就會沒完沒了。

預防水庫淤積，要從保育集水區做起；要保育集水區，首先要規範集水區的開發行為。水是生存命脈，一旦失去就無法復原，不值得為了短期利益，何況還是財團利益，犧牲我們世代珍貴的水資源。

結語：尋找幸福的水台灣

 台北天母水道祭13年，傳承守護水資源的精神，願世世代代 

                                      「水道頭」永遠水源充沛。(攝影‧朱淑娟)                                                      

2015年3月17日，台北三月，已經是個讓人大汗淋漓的豔陽天，一個金光閃閃的水道頭(水龍頭)，在天母居民、多所國中小學童簇擁下，人手一個祈雨小童玩偶，迎著陽光從供奉五穀神農的天母三玉宮出發，走到草山水道系統的三角埔發電所。這段飲水思源之旅展開第13屆「天母水道祭」的序曲。今年剛好遇到嚴重枯旱，天母人更覺得努力保留下這個水源頭的珍貴。

草山水道系統1932年完工，是日治時期台北市興建的第二套飲水系統，13年前台北市政府為了開發包裝水、以及陽明山保變住，計畫將湧泉引做他用，一群天母媽媽們知道後成立「草山文史聯盟」極力反對。最後促成2004年台北市政府公告這個水道為市定石蹟，成為台灣第一座還在使用中的古蹟。為了傳承珍惜水資源的精神，也開啟天母水道祭的活動。

而現在聞名的天母水管路，原本叫做天母古道，當初是為了修水管而設的路，後來開放民眾登步道，但很多人不知道路的下方就是水池，為了讓大家了解水資源的歷史，2009年草山文史聯盟促成市府改名為「天母水管路」。

草山文史聯盟理事長文海珍說，天母水道祭2003年第一次舉辦時只有100人參與， 第二年增到700人，這些年都在1000人以上。天母這群志工媽媽一一拜訪當地國中小學，後來許多學校將愛惜水資源的理念納入課程，天母水道祭從去年開始改由各個學校輪流舉辦，愛惜水資源的種子也得以傳承下去。

草山文史聯盟志工賴惠三表示，這個水道系統每天出水量在8,000噸到12,000噸之間，今年他參觀一年才開放一天的湧泉後非常感動說：「大自然的水並不缺，重點是你要好好保護，不要破壞。」

找到幸福的水台灣

 走過這場長達八個月的十年大旱，我們發現台灣已經不是一個年年多雨的國家，隨著氣候型態改變，隨時都可能像今年出現嚴重枯旱。另一方面在分析缺水原因、試著找出掙脫困境的可能時，又發現只要方法正確、因應得宜，缺水之苦可以避免，也能找到維護永續水資源之道。

而要達到這個目標，首先要體認我們共同生活在這塊土地上，守護水資源是每個人的責任，先盡到自己的職責，然後同舟共濟往前走。

行政院做好系統性的跨域整合、部會溝通、地方協調，落實自己承諾的「智慧水管理」、「用水零成長」。建置再生水、海淡水等替代水源，支持自來水減漏、合理調整水價、推動節約用水政策。

更重要的是，依有限的水資源條件去檢討耗水產業擴張，並讓用水量大的企業負起部份水源自籌的責任。還有應控管都市發展，工業不宜過於集中，導致區域用水失衡。此外還要落實水庫集水區保育，不當開發應遠離水庫集水區。

立法委員身負修法之責，要支持好的法令通過，阻擋不當的法案闖關。工商界用水大戶享有社會便宜的水資源，更有社會責任投資節水設備落實節水，提高廢水回收率並自己發展再生水或海水淡化等自籌水源方案。每個人使用節水設備，聰明用水，集眾人之力就能省下巨大的水源。

於是在走過十年大旱之後，我們更能找到幸福的水台灣。

  
2014-2015十年大旱大事記 

時間	事件
2014.7.23	麥德姆颱風從台東登陸快速出海，未有大量降雨。
2014.9.19	中央氣象局預估本季秋、冬偏乾機率較大。水利署要求水庫管理單位，把握鳳凰颱風期間降雨灌飽水庫。
2014.9.21	鳳凰颱風輕掠過鵝鑾鼻，也未帶來足夠雨量。
2014.9.22	水利署警告，曾文—烏山頭水庫未來如果沒有足夠雨量，恐影響明年一期稻作。
2014.10.8	曾文—烏山頭水庫水量較去年同期少了一億噸，台南水情燈號轉為綠燈(代表水情稍緊)，比去年提早兩個月。
2014.11.4	高屏溪河川流量已降到營運15年來的最低點。包括新北市板新、桃園石門、新竹、苗栗、台中(含北彰化地區）、高雄、澎湖等七個供水區域水情轉綠燈。
2014.11	中央氣象局統計全國13個平地氣象站，10、11兩月累積雨量創67年來最少紀錄。
2014.11.27	桃園(含新北市林口)實施一階限水(黃燈)。
2014.12.1	新北市板新、新竹縣市、苗栗、台中(含北彰化)、台南市、高雄市實施一階限水(黃燈)。澎湖、南投、雲林、彰南、嘉義縣市轉為綠燈。
2014.12.3	經濟部旱災應變小組第一次會議，訂下目標：農曆春節前民生、工業穩定供水，5月底前不實施三階限水。
2014.12	選戰落幕，經濟部次長楊偉甫公開表示：「這是10年來最嚴重的乾旱」，缺水逐漸受到關注。
2014.12.8	行政院長江宜樺下台，副院長毛治國升任，有史以來第一次行政院長上任當天就到水利署關心水情，當天他預告，明年部分地區一期稻作可能休耕來因應民生及工業用水，希望農業部門即早因應。
2014.12.17	經濟部第2次抗旱會議，宣布苗栗明德水庫灌區約1,175公頃、台中大安溪流域北岸灌區面積約4,625公頃明年一期稻作停灌休耕。
2014.12.23	全台14座重要水庫，合計蓄水量106,954萬噸，比過去十年同日平均137,977萬噸少了22.4%。
2014.12.25	新任縣市首長走馬換將，當天經濟部宣布擴大停灌休耕區域，擴及桃園、新竹、台南、嘉義；連同之前宣布的苗栗、台中大安溪兩個灌區。加上2015年1月29日宣布的苗栗中港溪灌區，總計2015年一期稻作43,659公頃休耕。這是13年來面積最大、範圍最廣的一次休耕。
2015.1.5	公部門提前進入二階限水，停供噴水池、澆灌、沖洗街道、水溝、大樓外牆、試放消防栓等非緊急用水。
2015.1.8	經濟部次長楊偉甫在行政院會後記者會中，提醒用水大戶提前準備二階限水工作。
2015.1.29	經濟部舉行抗旱會議，宣布桃園、苗栗、新竹、台中、台南、高雄將在春節後實施二階限水。
2015.2.26	開始實施二階限水地區：新北市林口及板新、桃園、新竹、苗栗、台中、彰化北部、台南、高雄。
2015.3.7	石門水庫有效蓄水量只剩4分之1、4,985萬立方公尺，以每天出水130萬噸計算，只夠再用38天。
2015.3.19	中央災害應變中心第二次會議，宣布石門水庫供水區從4月1日起實施三階限水，供五停二。
2015.3.23	石門水庫及永和山水庫供水區，每月用水1千度以上用戶，減少供水從7.5%擴大到10%。其他二階限水地區工業用戶從5%提高到7.5%。
2015.3.30	行政院長毛治國宣布石門三階限水延到4/8實施。
2015.4.28	宣布高雄市從5/4起採取浮動式三階限水，供五停二，前一周五視當周河川流量決定下周是否限水。
2015.5.5	5/3~5/5第一波梅雨，石門水庫水量提高，即日起到5/16暫停三階限水。
2015.5.12	颱風紅霞海警，北台下雨，解除石門水庫三階限水，工業用水減供從10%調回5%，夜間持續減壓供水。
2015.5.20	持續五天的強勁梅雨為各地帶來充沛雨量，5/22石門水庫供水區降為一階限水，台南維時二階限水，高雄三階限水，高雄直到限水解除並未實施三階限水。
2015.5.25	解除高雄限水、台南降為一階限水。
2015.6.8	解除所有限水。十年大旱結束。

 資料來源：經濟部水利署    整理：朱淑娟

  

感謝：

經濟部長  鄧振中

經濟部次長  楊偉甫

經濟部水利署副署長  賴建信

台灣自來水公司副總經理  王國堅

台灣自來水公司營業處處長  董書炎

農委會主委  陳保基

農委會副主委  陳文德

農委會農田水利處處長  張敬昌

農委會農糧署副署長  陳俊言

經濟部工業局副局長  呂正華

台積電廠務處處長  莊子壽

嘉南農田水利會會長  楊明風

新竹市竹北農民  田守喜

苗栗縣後龍灣寶農民  洪箱

台中市后里區公館里里長  馮詠淮

中央氣象局氣象預報中心主任  鄭明典

天氣風險管理公司總經理  彭啟明

公民參與監督聯盟發言人  朱增宏

台灣水資源保育聯盟發言人  陳椒華

台灣水資源保育聯盟主任  粘麗玉

彰化環保聯盟理事  吳麗慧

台南社大理事長  黃煥彰

台南社大研究員  吳仁邦

台灣藍色東港溪保育協會理事  周克任

文化大學建築及都市設計學系兼任教授  楊重信

地球公民基金會研究員  李翊齊

內政部營建署綜合計畫組組長  林秉勳

台北大學不動產與城鄉環境系副教授  廖本全

政大地政系助理教授  戴秀雄

荒野保護協會台南分會組長  張讚合

草山文史聯盟理事長  文海珍

草山文史聯盟志工  賴惠三