五之三：控管耗水產業，用水才能零成長

摘要：

抗旱期間，行政院長毛治國提出未來水資源管理目標是「用水零成長」，隨後經濟部次長楊偉甫修正成「自來水零成長」。不過依水利署提出的未來用水計畫，工業用水卻持續上升。此外，地方政府熱衷都市計畫，住宅數量攀升，人口往都市集中，用水增加，都市的缺水危機正逐步顯現。

 為了因應增加的用水，就要開發更多水資源，但這已造成環境衝突。一方面說缺水，另一方面又繼續增加用水，如何做到用水零成長？ 

工業用水成長讓台中市的缺水危機逐漸浮現，公館里里長馮詠淮

：「工業用水永遠不缺，農民怎麼辦？」(攝影‧朱淑娟)

2015年3月19日行政院長毛治國以新聞稿提出未來水資源管理目標是：「用水零成長」，並強調未來要落實集水區保育、加強水庫清淤防淤以延長使用年限、推動廢水回收再生利用等等。

經濟部長鄧振中也多次在抗旱會議提到，檢討那些限水措施可以全年做，不必等到枯旱時才實施，例如一階限水採取的夜間減壓供水。並盤點那些工作可以用廢水取代自來水，例如澆花、洗街、沖洗水溝、工地揚塵洗掃等。

水利署副署長賴建信表示，整體而言未來水資源管理要朝向「智慧化管理」，政府要改變人民的用水文化，倡議好的政策，而不只是分配水資源。

長久以來在經濟掛帥思維下，水資源都被視為發展經濟的「資源」，要便宜、要充足、而且需求無上限。毛治國是第一個願意說出「用水零成長」的行政院長，值得肯定。只不過行政體制與社會存在許多錯綜複雜的糾結，好的理念要推動成功，必須跨域、跨部會的系統性整合才有可能落實。但從以下幾個事件，可以看出行政院的決心不足、努力不夠。既然毛治國願意以行政院長高度提出「用水零成長」，就應該努力去實踐，為台灣永續水資源立下根基。

問題一：部會不同調，一邊缺水、一邊要水

2015年 3月19日發生的幾件事讓我深深覺得，行政院並沒有積極做跨部會整合跟協調。首先是上午的行政院記者會，發言人孫立群左右兩邊各坐著經濟部次長楊偉甫、交通部次長曾大仁，兩人講的都是同一個地區桃園市。

楊偉甫說桃園市的石門水庫缺水嚴重，曾大仁則說了幾個跟桃園機場有關的開發案，這些開發案勢必增加當地用水負擔。其實早在桃園決定推動桃園航空城時，水利署就曾警告，在一個水資源缺乏的地方，未來缺口將更擴大。但桃園市還是積極推動，行政院還甚至當做選舉籌碼支持。

於是我們看到管水的部會疲於奔命調水，另一個部會拼命要水，還被行政院安排在同一個場合上演，看出行政院的跨部會整合有多鬆散。

說到桃園機場，還有一件事，2015年2月26日實施二階限水後，每月用水1千度以上的非工業用水大戶應減供20%，但實施一周後卻發現桃園市的用水不減反增，問題就出在桃園機場。

交通部說，桃園機場是國家大門，缺水會影響形象。「這是對形象的誤解」，台灣水資源保育聯盟主任粘麗玉說，相反地，缺水時如果在機場做好節水宣導，反而能讓國外人士看見我們是一個珍惜水資源的國家。但類似事件並沒有看到行政院出面協調，導致最後桃園石門水庫走到三階限水的命運。

問題二：地方政府事不關己，抗旱都推給中央

另一件事是同一天下午的中央旱災應變會議，經濟部長鄧振中跟幾個已實施二階限水的縣市副首長視訊，從這場對話也可看出中央與地方抗旱冷熱有別，與會的縣市副首長多要求中央協助，自己該盡什麼責任卻說的很少。

其中，新北市副市長陳伸賢說，「請水利署協助廣發省水墊片給民眾」，當場被經濟部次長楊偉甫提醒：「過去發省水墊片安裝率只有五成，成效不彰。」關於這點，曾做過水利署長的陳伸賢怎麼可能不知道？

另一位是高雄市副市長陳金德說，「高雄缺水，請中央調配水源支援」。兩年前水利署為了解決高雄缺水提出高屏大湖開發案，他在環評會上反對開發，還打包票高雄未來要發展節水型產業，不會缺水，最後高屏大湖環評因此沒通過。陳金德如今要求中央調水支援，楊偉甫也當場提醒他：「高雄沒有大型蓄水水庫，請副市長支持高屏大湖開發。」

還有台南市，南部水情緊張，從4月15日起台南、高雄工業用水減供比率從7.5%提高到10%，但4月2日台灣自來水公司的抄表結果，發現台南市的工業用水非但沒減少，還增加14.69%，節水成效倒數第一。

一直以來水資源開發、管理都由經濟部水利署統一調度，以至於地方政府都認為這是中央政府的事。非但如此，還需索無度不斷提出增加用水需求。

例如高雄市政府為了擴張石化產業，到2021年還要新增40萬噸水，對高屏大湖開發的態度也因此大翻轉。2015年1月9日，高雄市副市長陳金德在市政會議中表示：「長期而言考量高屏大湖對於枯旱之供水穩定有其助益，建請南水局加強充份與地方及環團溝通，並依程序推動。」經濟部次長楊偉甫在抗旱期間也透漏，已與高雄市政府達成共識，要加速推動高屏大湖。

但水資源有限，地方發展一定要考量水資源供給情況，而行政院就應該扮演居中協調角色，而不是讓水利署陷入地方糾結中進退兩難。

問題三、缺水，工業用水卻持續增加

毛治國提出的「用水零成長」，是多年來水利署「以供定需」概念的延伸，意思是考量環境容受力訂出水資源供給上限，在這個限度下去分配需求。但所謂「上限」該是多少並沒有被好好討論，而且從來沒有「以供定需」，都是「以需定供」，而如今提出的「用水零成長」基準線又是哪一年？

一個數字就能看穿「用水零成長」這句話的假象。在經濟部水利署「新紀元水利施政綱領」中擬定的「2031年用水量結構圖」，年總供給量是200億噸(包括再生水、海水淡化)，這個數字比2013年的總供給173億噸，多出27億噸。

姑且不論這200億噸的上限是怎麼訂出來了、或合不合理，如果依這個目標，未來水資源開發勢必繼續擴張。台南社大研究員吳仁邦說，「水利署應該講清楚，水要從哪裏來？水庫、再生水、地下水？」

水利署預估2031年用水量結構圖

供水量      200(億噸)	需水量          200 (億噸)
地下水                   33	農業用水          120(60%)
水庫水調節          52	保育水               15(7.5%)
河川取水            115	生活用水         35(17.5%)
	工業用水            30(15%)

資料來源：經濟部水利署   整理：朱淑娟

問題四：從來都是「以需定供」

台灣水資源的管理還有一個困境，就是水利署是經濟部的下屬單位，對經濟部來說，水是提供經濟發展「好用的資源」，只要工商業發展要求的，水利署很難拒絕，再怎麼不合理的開發案都拿得到水利署的用水計畫書。

經濟部長鄧振中在2015年5月4日的抗旱會議中就說：「如何提供足夠的水讓企業界有發展空間是經濟部的基本任務」，這個問題或許要等到水利署改制環境資源部後才有解，只是組織改造遙遙無期。

舉一個例子，在水資源缺乏、且地層下陷嚴重的彰化縣，為了因應國光石化、中科四期、大城產業園區等開發案爆增的用水需求，水利署提出在烏溪開發大度攔河堰。馬總統在2011年4月宣布停建國光石化，中科四期後來也因友達光電變卦不來了，緩和了區域用水的需求，大度攔河堰也因為沒有開發急迫性而中止，這個案例最能證明水資源管理的以需定供。

另外，南部因地型關係枯旱分明，歷經八八風災，已經成為水資源風險最高的地區，更是全國缺水、水患的前哨站，水資源最需要嚴密控管。但依水利署所擬的「南部水資源經理計畫」，預估2031年的中成長用水量，嘉義、台南、高雄、屏東四縣市合計每日還要再增加117.7萬噸用水，而且增加的用水量全數都是為了工業用水。

水利署副署長賴建信表示，政府部門有職責分工，這家公司該不該開不是水利署能管的，水利署能做的是做供水潛能分析，如果一個地區自來水不足，請你用再生水，「所以我們才會提出《再生水發展條例》，強制在缺水地區，工業擴廠所增加的用水，可以指定他使用再生水。」

南部地區預估2031用水量都大幅成長

地區	2009年每日供給量 (萬噸)	2031年每日供給量 (萬噸)	不足(萬噸)
嘉義	30	42.6	12.6
台南	82.4	120.1	37.7
高雄	133.4	199.7	66.3
屏東	16	24.1	8.1
合計	261.8	386.5	124.7

資料來源：經濟部水利署   整理：朱淑娟

枯旱期間，南科、中科都提擴廠增水計畫

最諷刺的是，毛治國才剛提出「用水零成長」，但枯旱期間，科技部的中科、南科為了台積電擴廠，分別提出增加用水計畫。一是南科管理局提出，將原本每日用水核定量從20萬噸提高到25萬噸。二是中科為台積電打造的中科大肚山園區，未來每天還要再增加用水4.7萬噸，勢必造成未來台中供水壓力。即使枯旱期間，在台中市長林佳龍大力支持下，環保署的環評審查順利通過。

2015年2月4日我到台積電位於中科台中園區的十五廠訪問，即使台積電的廢水回收做得比其他企業好，但半導體的宿命就是一個耗水、耗電、高污染的產業。晶圓每一層都要用大量水清洗，愈精細用水量愈多，28奈米晶片做50層，10奈米要做到80層，大肚山台積電擴建案就是要做10奈米廠。

台積電對外總宣稱自己節水做得多好，但從不說他們耗費多少國家便宜的水資源，一個一天要用將近20萬噸自來水的企業，社會責任是什麼？

依台灣自來水公司統計，全國前200大自來水用戶，幾乎全數是鋼鐵業、石化業、電子業、半導體業。而且因為科學園區、工業區群聚效應，包括桃園、台中、台南、高雄都已經成為水資源吃緊的地區。

工業發展必須有穩定的水源，也不是說為了節水就不要產業發展，但這些用水大戶長期把水資源成本外部化，還經常對政府喊話要求穩定供水。但在一個缺水的國家，沒水就是沒水，與其抱怨政府，還不如想想自己該盡什麼責任，而只要工業廢水回收率再提高一成，就能大大舒緩缺水風險。

台灣水資源保育聯盟發人陳椒華說，多年來環保團體要求每日用水5萬噸以上的企業必須自籌水源，因應缺水，政府必須即早落實。

台中后里農民的水資源保衛戰

再生水、海淡水等替代水源不足的情況下，要供應持續增加的用水就只有開發水庫或大湖一途。藍色東港溪保育協會理事周克任指出，長年以來，水資源需求一直跟隨發展預測而上升，卻忽視水資源取得困難的事實，開發水庫或大湖又常造成當地民意抗爭，政治力糾葛，導致水資源空轉。

早在2006年科技部中科三期落腳台中市后里區，就埋下台中的缺水危機。加上中科中部園區、台積電大肚山園區擴建，經濟部水利署預估2031年台中市每日用水量將成長到168萬噸，目前只能供應140萬噸，短缺28萬噸。

為了補足缺口，水利署提出「大安大甲溪水源聯合運用輸水工程計畫」，將大安溪、大甲溪兩個供水系統串連起來，每天可再多增加供水28萬噸，剛好補足缺口。這新開發的28萬噸水，其中26萬噸就是為了中科用水所需。

這個開發案引發后里農民危機感，大安大甲案有兩個主要工程：鯉魚潭水庫第二原水管、大甲溪輸水路工程，後者是從石崗壩上游右岸約兩百公尺處取水，再開鑿約四公里的輸水隧道，而這也是此案五年來最主要的爭議點之一。

2014年3月經濟部地調所公告車籠埔斷層為地質敏感區，儘管經濟部次長楊偉甫強調隧道工程已經相當成熟，且承諾施工時避開主斷層，不用爆破工法。但居民還是很擔心，后里區公館里里長馮詠淮說：「取水口在后里上方，又鄰近車籠埔斷層，如果發生地震輸水管線破掉，后里還會留著嗎？」

后里鄉農業與環境保護協會會長陳欽全則擔心，大安大甲工程完工後，枯水期沒水時，科學園區把水取走，農民用水一定會減少。他問：「有什麼具體做法來確保農業用水？中科廠商要如何補償農業缺水的損失？」

農民在此案環評通過後提起行政訴訟，2013年7月台北高等行政法院以此案對環境有重大影響之虞，卻未進入二階環評而撤銷環評結論，楊偉甫主動表示讓此案進入二階環評，目前環評程序處於暫停狀態。

大安大甲輸水工程位於車籠埔等多個斷層帶周圍，居民反對開發。

這個案例也突顯水資源開發的衝突。(攝影‧朱淑娟)

鯉魚潭水庫是中部最重要的水庫，庫區涵蓋三義、卓蘭及大湖三鄉鎮，水源除來自景山溪外，部份由大安溪主流士林攔河堰越域引水，1992年完工時有效庫容1億2千萬立方公尺。台中跟苗栗部分地區用水都得靠這個水庫。

2015年2月17日在大旱時我來到鯉魚潭水庫，因為水位低，湖中許多原本在正常水位時深藏庫底的小山坵都冒出來了，庫區四周露出一大截白色岩壁，與林木濃密的黑色岩壁，呈現黑白分明的對比。

后里區公館里里長馮詠淮指著水庫邊的水位尺標說：「現在只有277公尺，正常時有290公尺，水位每天都在下降，水庫營運20年來從沒看過這麼嚴重。我很擔心農民沒水可用，政府一定要重視農業用水的問題。」

 高雄限水，再掀高屏大湖開發論戰

2015年4月28日當水利署宣布高雄可能實施三階限水時，再度觸動高雄水庫開發最敏感的神經，先是美濃水庫、再來是高屏大湖。

高屏大湖開發案的爭議至少超過10年，因部份居民及環保團體反對而沒有進展，水利署說，高雄目前每天需求161.6萬噸，但只能供給141.4萬噸，2026年還要再成長到186.4萬噸，缺水將更嚴重，希望開發高屏大湖因應。

大湖預定地在高雄市旗山區、美濃區、屏東縣里港鄉，屬台糖手巾寮農場、土庫農場，總面積697公頃，有效庫容約5,500萬立方公尺，分五個湖區。水利署修正後第一期工程先做Ｅ區183公頃，有效蓄水量1,500萬噸，每天可供水10萬噸。雖然是先做Ｅ區，不過實質目標還是五個湖區都要做。

承擔高雄七成用水的高屏溪攔河堰，流量一旦有變化，也牽動

高雄水資源供給的神經。(攝影‧朱淑娟)

兩年前水利署重送環評審查，高雄市副市長劉世芳(已於2014年12月卸任)到場反對興建，她表示：「高雄市未來朝向節水型產業發展，幾個大用水戶例如中油五輕2015年遷出，中鋼每天取用鳳山溪再生水廠10萬噸，南星計畫用海水淡化，現在、以及未來10到20年高雄並不缺水。」

最後環評委員依高雄市建議否決高屏大湖開發案，全案退回經濟部就土地利用、水資源調度管理、多元替代方案、以及開發必要性做整體檢討。

問題是如果真如高雄市政府所說的去做，高屏大湖當然不必蓋，因為蓋水庫花大錢、又犧牲農田、後續管理維護困難、開發後對周遭環境也有一定程度的衝擊。而高雄真的有依自己的承諾發展節水型產業嗎？

答案是沒有。例如高雄市政府提到的中油五輕關廠，在內政部審議中的「全國區域計畫」是將北高雄的煉油石化業轉移到南高雄，不但沒有減少，反而還擴大，因應這些耗水產業的擴廠需求，未來用水將不減反增。

另外，所謂「中鋼每天取用鳳山溪再生水廠10萬噸」也不是這麼回事，高雄市鳳山溪污水廠的再生水廠預計2017年完工，初期每天供應2.5萬噸水，最大可供應4.5萬噸。但再生水廠是因應中鋼未來用水「成長」需求，對現況用水減量也沒有幫助。至於海淡廠，到目前為止連個影子都沒有。

2015年5月29日，台灣藍色東港溪保育協會理事周克任在高雄一場水資源座談會中說：「揮霍才是台灣永續水資源的大敵」，如果大旱後高屏大湖被列為解決缺水的優先方案，先不談民意跟技術，高雄會失去建立節水型社會的契機。他提出「六年內省下一座40萬噸水庫行動」，透過節水、提高廢水回收、改善河川水質、降低漏水率來補足缺口。

台灣水資源保育聯盟發言人陳椒華表示，一旦高屏大湖開發成功，高雄的污染及耗水產業將可順利開發，因此她反對高屏大湖開發案。

而既然開發開屏大湖是為了提供高雄擴張石油產業用水所需，環保團體與其監督水利署，還不如監督高雄市政府，而除非高雄市政府能證明已做到節水承諾，也落實其他替代方案，如果水還是不夠，才能說服人民再開發水庫。反之，不談管理，只談開發，高雄水資源的困境就會繼續在衝突中虛耗下去。