五之二：無雨的年代，休耕的農田

摘要：

每當缺水，總是優先以休耕來因應民生及工業用水，這次也不例外，從南到北七個灌溉區43,659公頃農田休耕，是13年來範圍最大的一次。休耕對農民及農村的傷害很大，許多佃農領不到補償金也無田可耕。這一章主要探討休耕對農民的影響，另外也提到台南掌水工的案例，因節水做在缺水前而免於休耕。未來面對缺水有沒有更兩全其美的做法，而不是犧牲農民來成全民生及工業用水。 

雖然停灌，但洪箱還是努力種植作物，她呼籲政府停灌不一定要休耕，

可以輔導農民改種較不需要水的雜糧。(攝影‧朱淑娟)

2014年11月底選舉落幕，12月8日行政院長江宜樺為國民黨敗選下台，副院長毛治國升任，有史以來第一次行政院長在上台首日就到水利署關心水情，由此可見缺水的緊張情勢。他當天就透露休耕的訊息：「明年部分地區一期稻作可能要休耕以因應民生及工業用水，希望農業部門即早因應。」

十天後，12月17日經濟部水利署就宣布：苗栗明德水庫灌區1,175公頃、台中大安溪流域北岸灌區4,625公頃，明年一期稻作停灌休耕。

再一周後，12月25日新任縣市首長走馬換將，當天再宣布擴大停灌休耕區域，面積擴及桃園、新竹、台南、嘉義，再加上2015年1月29日宣布的苗栗中港溪灌區，2015年一期稻作總計43,659公頃農田停灌休耕。 

2015年一期稻作停灌休耕灌區、面積表

灌區	公頃	預估可節水量(萬噸)
苗栗明德水庫灌區	1,175	1,500
台中大安溪流域北岸	4,625	5,000
桃園水利會灌區	22,677	14,000
新竹頭前溪灌區及鳳山溪灌區	4,606	12,000
嘉義灌區及白水溪	8,493	8,400
苗栗中港溪灌區	2083	774
合計	43,659	41,674

資料來源：行政院農委會   整理：朱淑娟

水利署統計，13年來共有五次停灌休耕：2002年、2003年、2004年、2006年、2010年，其中以2004年休耕面積最多，達65,385公頃。這次面積雖然比2004年少，但範圍卻比較廣，值得注意的是，過去13年來從沒有休耕紀錄的台中，這次也在休耕之列，台中的水資源出了什麼問題嗎？  

2002~2010年停灌休耕地區、面積

年度	灌區	面積
2002	石門石門大圳新竹頭前溪(小計)	10,4394,339(14,778)
2003	桃園大漢溪新竹頭前溪(小計)	24,7492,897(27,646)
2004	桃園大漢溪石門大漢溪新竹頭前溪新竹鳳山溪部分 嘉南曾文溪 嘉南白水溪 苗栗中港溪 苗栗後龍溪 (小計)	24,52412,2064,920266 18,159 564 2,222 2,524 (65,385)
2006	新竹頭前溪+鳳山溪部分桃園大漢溪苗栗後龍溪 (小計)	5,06524,5971,166 (30,828)
2010	嘉南曾文溪嘉南白水溪苗栗後龍溪苗栗中港溪 (小計)	18,0969111,1752,184 (22,366)

資料來源：經濟部水利署   整理：朱淑娟

缺水總是第一個想到休耕，引發農民抗議

這些年來各地農民經歷土地徵收事件，比過去更勇於站出來捍衛自己的權利，休耕令一發布，受影響的農民紛紛抗議，他們主張依《水利法》第18條規定，用水優先順序第一位是「家用及公共給水」，第二位是「農業用水」，第四位才輪到「工業用水」，但為什麼每遇缺水都優先停灌休耕？農民強調這已違反水利法用水順序的規定。

水利署則拿出《水利法》第19條回應：「當水源不敷公共給水時，得停止或撤銷公共給水以外的水權」，並強調優先休耕並不違反水利法。隨後訂出休耕補償辦法，由經濟部、農委會、以及用水量大的科技部科學園區共同負擔。

補償標準分四級，最高補償每公頃85,000元，台灣各地稻作收成狀況不同，一公頃約可收成五到六噸稻穀，扣除整地、插秧、收割、烘乾、輾米、以及秧苗等成本，一公頃補償85,000元算是合理可接受。但問題出在補償金是補償地主，佃農以及廣大的代耕、種苗、資材、倉儲、運銷等農事從業人員就成為休耕的受害者，領不到補償金、也無法耕種，這一季的生活費全數泡湯。

2015年停灌休耕補償標準

停耕種類	補償金額每公頃(元)
不種稻作、未種植其他作物、種植綠肥	85,000
不種稻作、未種植其他作物	78,000
不種稻作、轉種植其它作物	39,000
已育秧苗依現地查核實發每箱30元，每公頃20箱為上限	7,500

資料來源：行政院農委會   整理：朱淑娟

想了解這次被休耕農民的想法，12月27日一個寒冷有雨的傍晚，我來到新竹市竹北農民田守喜位於田中間的家，他在這裏租地種稻，自耕、自輾、烘乾、自銷，用的是頭前溪灌區東興圳的水源，是這次七個停灌區之一。

田守喜的田被休耕的消息傳出後，在社會上引起廣大的注意，原因是竹北樸玉這個灌區不但是台灣數量有限的特定農業區，而且田守喜已經是台灣優秀農民的代表，熱愛農作、又能種出優良稻米，這樣的地被休耕、這樣的農民無水可種田，對休耕及農業政策都是一大諷刺，也曝露出區域水資源分配的衝突。

田守喜說，「10多年前桃園區農業改良場育成桃園三號時，我被米中淡淡的芋頭香深深吸引，是最早種植這個品種的農民，後來許多農民跟進，現在竹北桃園三號已成為台灣有名的在地稻米品牌，大家都覺得奇怪桃園三號竟然在我們竹北種出名號啊。」

他說：「因為我們這裏是特定農業區，土質好、灌溉水源豐沛，加上用自然農法種植，種出來的米粒粒香Q飽滿。」2014年10月他與竹北其他三位農民以「桃園三號」奪下農委會「第一屆全國名米產地冠軍賽」冠軍獎。沒想到不到兩個月，他的田就被通知停灌休耕，連種植的權利都被剝奪。

田守喜是典型停灌休耕的受害者，他全家的收入就靠5月、11月兩次收割稻穀所得，一期稻作休耕對他這樣的佃農代表的意義是「半年收入全部泡湯」。而對一個專業農民來說，休耕期間不可能做別的工作補貼收入，「我打算種一些雜作，雜作需要的水不多，靠下雨就可以，多少可補貼一點收入。」

田守喜站在新竹縣長頒給他「竹縣之光」的匾額下，無奈的說：「老天不下雨也不是政府的錯，但農民很弱勢，工業應該也要節水才對。」

工業用水優先，新竹農民每旱必休耕

13年來六次休耕紀錄，新竹縣的頭前溪灌區就中了五次，休耕頻率之高居全國之冠，原因就跟新竹龐大的工業用水脫不了關係。

依台灣自來水公司統計，2014年全國平均自來水售水量，民生用水(家戶+商業+軍眷+機關及其他)用水佔73.43%，工業用水佔26.57%。而不同區域因工商發展比重不同，民生及工業用水比例差異很大，新竹縣市的工業用水就佔自來水售水量42.7%，桃園、新北市佔39.2%，台南、高雄佔32%。反之花蓮、台東工業較少的縣市，工業用水比例就很低。

不過台灣藍色東港溪保育協會理事周克任說，高雄的工業用水每日佔供水量比例較正確約為66%。原因是目前東港溪每日供給鳳山水庫30萬噸水是專供高雄南區的工業區使用。高雄北區如仁武、大社等工業區則與自來水共用管線，水利署南水局並未掌握確實工業用水每日實際用量。另外，台塑在高屏堰上方高灘地私鑿三到四口深水井，這部分政府並未了解與掌控。

當新竹縣市工業用自來水高達42.7%，枯旱時農民被迫休耕卻變常態，而工業用水只減供5%水量。農民完全無水可耕種，工業卻連皮毛都沒傷到。

至於工業用戶減供5%影響如何？2014年2月12日在科技部的科學園區年度營業報告記者會中，我當面請教新竹、台中、台南三個科學園區管理局局長，三位局長都表示「減供5%影響不大，如果減到10%視廠商情況有不同的影響」。我另外也問了經濟部工業局副局長連錦漳相同的問題，他表示，「工業局管轄的32個工業區共有945家廠商符合限水規定，減供5%影響不大。」

隨著缺水愈來愈嚴重，從3月13日起桃園石門水庫、苗栗永和山水庫供水區的工業用戶，減供比例從5%提高到7.5%，3月23日再提高到10%。新竹縣市、台中市、北彰化、台南市、高雄市也從3月23日起提高到7.5%。

水利署原本擔心影響工業，但在枯旱期間，並未聽到業者反映缺水。2015年5月4日第四次中央旱災應變會議中，經濟部次長楊偉甫說：「這次工業限水到10%，但業者營業損失有限，證明工業還有節水空間。」

台灣水資源保育聯盟主任粘麗玉表示，如果工業減供到10%對產能都沒有影響，為什麼平常不推動節水？而且節水人人有責，只限制每月用水一千度以上的5,736個用戶，節水成效有限，如果能擴大節水對象，調降門檻例如每月用水800度或500度的用戶也減供水量，節水效果應該會更明顯。另外一個方式是，每個工廠都有歲修期，能不能協調業者在缺水期間歲修？

灣寶，停灌不休耕西瓜收成卻更好

另一個例子是苗栗縣後龍灣寶農民洪箱，她種的田位於明德水庫灌區，這次也在休耕範圍內。2011年4月灣寶農民在歷經土地徵收事件後，千辛萬苦把這片優良農地保留下來。為了回報大家的恩情，同時也要證明優良農地的價值，洪箱與姐妹、以及灣寶里數位農民組成「沐香農場」共耕團隊，除了自己的田，再另外跟其他農民租地種植有機蔬菜水果。

2015年4月7日清明過後我來到這裏，一道清冷的鋒面過境，昨天還酷熱的天氣瞬間轉變，十多位共耕農民多加了件外套正在田裏賣力除草。正在拔草的洪月(洪箱的妹妹)抬頭對我說：「大家都說我們的地瓜好吃，是因為我們用了很多愛心跟時間在照顧啊。」如果用除草劑一下子草就清光了，但地瓜在田裏五個月，這些除草劑多少都會被地瓜吃到，就無法生產健康、無毒的作物。

即使被停灌，但苗栗後龍灣寶農民還是種植較不需要水的地瓜證明

即使缺水停灌也不一定要休耕。(攝影‧朱淑娟)

每年清明過後，灣寶農地總是生氣盎然，一片青綠，農民進進出出，忙著把已經熟透的地瓜採收起來；接著再把地重新整好，種下西瓜苗，等待六月中旬採收西瓜，熱熱鬧鬧迎接一年一度灣寶西瓜豐收的季節。

那天我在田間走了一圈，發現除了他們還在耕作，其他農地不見人影，有的農地整好了、有的還沒，但整好的地並不是要種植，而是配合休耕等著要領補償金。水圳乾枯，群鳥飛舞的景象不再，空氣中殘餘農民燒枝葉的煙燻味。

我問洪箱：「妳為什麼不休耕？」她說：「反正休耕也領不到補償金，種西瓜、地瓜不太需要水，可以繼續種。」雖然租地成本提高，還要支付抽地下水增加的電費，種植成本比過去增加很多，但洪箱坐在田埂上扳著指頭算著：「有做還是比沒做好，沒做沒收入，有做至少可以賺一點吃飯錢。」

另外一個讓洪箱決定繼續種的原因是，她的西瓜、地瓜跟主婦聯盟等單位有契作關係，如果這期沒交貨，可能影響往後的合作關係。洪箱說：「政府在決定休耕前都沒有跟我們商量，都沒為農民著想。而且停灌不一定要休耕，像種西瓜、地瓜就不太需要水，為什麼要強迫農民休耕？」

但依補償辦法，「不種稻作、未種植其他作物、種植綠肥」每公頃補償85,000元，但「不種稻作、轉種植其它作物」每公頃補償卻縮減成39,000元，制度設計就是不鼓勵農民在停灌期間種植。但洪箱認為，補償金應該一樣，政府不要管那麼多，各地情況不同，讓農民自己決定要不要種，今年六月她種植的西瓜收成反而比往年好，證明停灌不必然就要休耕。

立法院經濟委員會於2015年1月21日邀經濟部長鄧振中、農委會主委陳保基，針對停灌休耕政策做專案報告。台灣農村陣線發言人蔡培慧強調，抗旱不等於休耕，極端氣候隨時都可能缺水，政府應協助農民轉作抗旱作物。她表示，台灣雜糧自給率零，這樣也能提高旱作的糧食自給率。

稻作供過於求，做好調節就不必休耕

面對休耕爭議，農委會農糧署副署長陳俊言表示，這次休耕四萬多公頃，其中54%是水稻(其餘種植小番茄、玉米等作物)，約2萬2千多公頃，估計約減少糙米產量12萬公噸。政府還有87萬噸庫存公糧，休耕不會影響稻米供應。

台灣水資源保育聯盟主任粘麗玉則質疑：「如果停灌休耕2萬2千多公頃都不會影響稻米供應，為什麼不能事先調節農民不要種水稻？」

依農委會統計，台灣稻作總面積約26.41公頃，一期作15.63公頃、二期作10.78公頃，一期稻作面積大於二期，但一期稻作卻是一年中較缺水的時候，導致一期稻作要承擔較多缺水的風險。

此外，台灣一年糙米供給量170萬噸(含進口14.4萬噸)，需求量只有150萬噸，供過於求，為了保障糧價，農委會每年花大筆經費保價收購，稻作政策早就該檢討。粘麗玉表示，農委會以不會影響稻米供給來合理化休耕作為，實在是本末倒置。為何不能事先調節減少一期稻作面積，改種比較不需要水的雜糧？

節水做在缺水前，最缺水的台南少休耕1萬公頃

即便缺水，有沒有可能不必走到休耕的地步呢？這次枯旱期間就發生一件很特別的案例，證明只要節水做在缺水前，根本不必犧牲農民。

台南一向是缺水的前哨站，而嘉南灌區是台灣最大的灌區，每遇大旱一定逃不過休耕命運，2004年、2010年就全區休耕達18,000公頃。但今年大旱，因為提早警覺，在2014年二期作時就透過掌水工加強灌溉管理，節省下6300萬噸水，2015年的一期稻作竟然可以減少休耕1萬公頃，不但救了自己，也救了台南的工業及民生用水。其實原本水利署評估嘉南灌區18,000公頃可以全部不必休耕，但後來協調將水轉供雜糧，最後決定休耕8,493公頃稻作。

為了解嘉南農田水利會是怎麼辦到的，2015年2月3日，一個天氣舒爽的初春，我來到位於台南孔廟對面的嘉南農田水利會。嘉南農田水利會會長楊明風，坐在這棟三級古蹟的辦公室內，仔細說出自己的想法跟做法。

嘉南農田水利會的掌水工發揮大功能，在這次大旱

反而減少休耕1萬公頃。(圖‧嘉南農田水利會提供)

楊明風說，「簡單講，水量不夠時這碗飯怎麼分？沒水時農民會恐慌，人的習慣是上游農田的水愈多愈好，上游的水搶光了，到了下游就會沒水。有掌水工幫忙分配有限水量，大家有水用，農民比較放心。」

這套掌水工的操作方式是，農田水利會管理幹線、支線、分線，分線到田間就有水利小組，以150公尺為單位輪流灌溉。小組下又分三個小區，每小區約50公尺，每一區請一位掌水工負責水量分配。目前嘉南灌區有2000位掌水工，都是當地農民，因為熟悉當地的農民、作物，協調起來相當上手。

這套掌水制度從嘉南農田水利會這個全國最大、最典型的農村型水利會做起，也格外有歷史意義。嘉南大圳於1930年完成，1951年後改稱嘉南農田水利會。1975年以前這個灌區還包括雲林水利會，後來分割出去，目前嘉南水利會從北港溪以南到二仁溪以北，屬曾文溪主要的水源，中間還有白河水庫。灌溉排水面積有84,000公頃、16,000公里的水路。

楊明風於2010年6月上任，經歷1999年莫拉克風災後，對缺水特別有危機感。那年曾文水庫淤砂量增加9千萬立方公尺，他心想，如果不執行更嚴密的輪流用水灌溉，嘉南三縣市總計65,000公頃農田將陷入缺水夢靨。

而這套掌水制度能運作成功也有一個機緣，跟楊明風差不多時間上任的水利署南水局局長賴建信(現任水利署副署長)思考：「過去遇到缺水就休耕、補償，為什麼不在平常就請他節水？」他主動找楊明風談，一開始楊明風也會擔心，「如果配合節水，最後水利署反而把水權減下來，那我幹嘛這麼辛苦？」

後來賴建信提議，曾文水庫—烏山頭水庫本來就是串連運用，曾文水庫主管機關是水利署，烏山頭水庫則是嘉南農田水利會，他提議未來節省下來的水全部放在烏山頭水庫。他同時回到水利署爭取經費，補助掌水工加班費，以及添購手電筒等夜間巡水的必要設備，就這樣讓這套掌水制度順利運作下來。

這個做法也證明經濟有效，假設台南今年這一萬公頃要休耕，補償費要8億5千萬元，但掌水人員加強灌溉的行政費用不到2千萬元，又可以順利灌溉。如今掌水工制度已成為水利署具有代表性的示範案例，包括經濟部長鄧振中、次長楊偉甫多次在抗旱會議中指出，未來將推廣到其他水利會。

當然農業節水不能只靠掌水工，依水資源狀況調整作物也非常重要，此外楊明風建議：「農業還有進一步節水空間，但需要農委會、水利署協助，例如嘉南灌區內有30多個埤塘，農業回歸水會流到埤塘，如果能跟烏山頭水庫相互支援，就可減少兩個水庫的供水壓力。還有水路的混凝土只有薄薄一層，超過20年後就會龜裂，輸水損失較多，如能改成鋼筋混凝土，輸水滲漏就比較少。」

水利署預估這次休耕43,659公頃農田，可節省4億噸水，包括農業、工業、民生如果都能提前幫忙節水，就能省下這4億噸水，農民不必因缺水而被迫休耕，國家也不必支付30億元補償費，大家都是贏家。