文‧朱淑娟 2019.6.29
從1982年大台北防洪計畫之後，近40年來在許多人的努力下，治水已有相當大的成果，但即使未來再進步，防洪保護標準再提高、蓋更多分洪道、滯洪池、或買更多抽水機，也追不上氣候變遷強降雨的威力。未來防洪的關鍵不在工程，而是：建立風險機制、並落實管理。
土壤汙染整治有一句名言：「土壤要多乾淨才算乾淨？」意思是資源有限，土壤整治該投入多少資源，可依這塊地的用途而定。如果種植作物，人體受害的風險比較高，就要用最高的標準。反之，則可以採取較低標準。
同樣地，水患也可以視為一種風險管理。我們講「治水」，有一種正面迎戰的味道，而且著重在災後治理，但太多例子顯示，災後治理要投入的成本很高，而且永遠無法彌補受災的損失。不受災才是防災第一要務。
根據英國「氣候變遷脆弱指數（Climate Change Vulnerability Index）」報告，隨著全球暖化海平面上升，最快2030年印尼首都雅加達多處將成為沼澤，國際機場也會沉入水中。2019年4月印尼國家發展規劃部部長班邦（Bambang Brodjonegoro）表示將以10年時間遷都。這就是一種風險機制。
台灣政府雖然也提出許多風險的想法，包括內政部推動國土計畫，禁止在環境敏感區開發。經濟部也修訂水利法增訂「逕流分擔、出流管制」，要求開發案要負擔減洪責任。但這些想法還僅止於熱身，遇到選舉政府就容易向既得利益妥協，落實風險機制依然是重大的挑戰。
全國國土計畫已於2018年實施，包括特定水土保持區、山坡地、土石流潛勢溪流、河川區域，以及依水利法、淡水河洪水管制辦法劃設的洪水一、二級管制區都屬於「災害型環境敏感區」，應限制開發。
一級管制區包括堤防預定地、疏洪道用地及天然洩洪區，區內不得建造永久性建造物、種植多年生植物、設置足以妨礙水流的建造物。原有建物或多年生植物、或私設的臨時建築物，妨害洪流者應公告分期拆除。
二級管制區指經常淹水及低窪地區，區內建築物改建、修繕、拆除、變更原形、蓋工廠、房屋，應向當地直轄市政府申請。
內政部營建署副署長陳繼鳴說：「30年前提出區域計畫第一版檢討時談到「環境敏感地區」，引發很多疑慮，30年後回想起來覺得那是應該要做的，未來要開始針對特殊環境做不同的土地利用規劃。」
其他包括國土韌性、海綿城市、低衝擊開發、非工程式手段等等已陸續納入行政指導中。陳繼鳴認為，應該把國土做一次綜整分類，否則開發就可能選到易淹水地區、地下水補助區等不對的地方。希望未來土地利用能回歸本質，該保育的就留下來做保育，不要破壞他原生的樣子。
14、都市洪水要總量管制
2015年水利法修正後增訂「逕流分擔、出流管制」專章，用意是從源頭管制洪水。這又分為兩部分，「出流管制」是規範個別開發者，一塊本來可以滯洪的土地，開發後滯洪功能不見了，土地開發者就要負擔阻礙滯洪的責任。假設一個基地建蔽率40%，就會減少40%雨水入滲的面積，必須提出滯洪池或雨水蒐集等計畫來取代，否則就不允許開發。
「逕流分擔」是規範地方政府，水利署可以公告淹水風險高的河川、或區域排水集水區域為逕流分擔實施範圍，地方政府要擬定逕流分擔計畫，這涉及多個主管機關、以及沿岸住戶權益，必須廣徵大家的意見才能訂定。
2019年「逕流分擔、出流管制」才正式實施，未來能發揮多少效能，現在說還太早，而相關疑慮已經產生。水利署於2018年9月預告，私人開發2公頃以上才需要送出流管制計畫書，這麼高的標準就引發爭議。
桃園市水利局副局長李金靖說，中央還沒修法前就已訂定「桃園市排水計畫書審查作業要點」，規定土地開發達1公頃以上要送「出流管制計畫書」，很多建商抗議，但他解釋桃園情況特殊，要定1公頃才足以滯洪。
李金靖表示，水利署的草案一出爐，抗議的建商更多了，未免引發爭議，未來會跟中央規定一致放寬到2公頃。另一個例子是基隆市，多數都市計畫都小於1公頃，根本達不到水利署訂的2公頃目標。這也表示對地方來說，中央修法反而讓地方管制更倒退。
此外「逕流分擔、出流管制」要運作可行，必須納入水土保持、農田排水、土地管理、建築管理、防災等其他法規，但其他法規卻還在空談階段。但很不幸，成效還沒看到，卻讓政府拿來做為解禁開發的藉口。
(圖片來源：經濟部水利署)
修法不是解禁基隆河沿岸開發的藉口
2019年4月30日，蔡英文總統與基隆市長林右昌，宣布解除基隆河沿岸土地開發管制，理由就是已經有「逕流分擔、出流管制」的規定，所以開發可以解禁了。然而昔日基隆河沿岸就是因為過度開發才會水患不斷，為了選舉利益冒然解禁，是陷基隆河於未知的水患風險之中。
這條長達96公里的河流，其中近六成是平面地形，兩岸土地過度開發、濫墾濫建，破壞水土又阻礙水流。沿岸人口眾多，1986年琳恩颱風、1997年溫妮颱風、2000年象神颱風，都造成基隆、汐止、台北基隆河沿岸淹水。
2001年9月5日的納莉颱風，更是基隆河史上最嚴重水災，台北市松山、內湖、南港、信義及中山瞬間成湖泊。新北市平溪、瑞芳、汐止等地也無一倖免，造成104人死亡的重大災情，連台北捷運也因淹水而停駛。
這也讓政府決心整治基隆河，但光是末端工程不足以解除水患，重點是基隆河沿岸必須控制開發，讓保護區、農地發揮滯洪緩衝效果，同時讓人遠離危險河岸。這就是當年內政部公告以下兩個行政命令的原因。
(註)基隆河沿岸土地開發管制行政命令：
1、「基隆河沿岸都市計畫地區非建築用地(農業區、保護區)，為涵養水源、增進水土保持功能，於『基隆河整體治理計畫』未完成前，禁止都市計畫農業區、保護區變更為可建築用地。」
2、「非都市土地請暫停基隆河流域10公頃以上之民間投資。」
|
這次蔡總統跟林右昌提出的兩個解禁理由之一，指基隆河整治已完成、員山子分洪道也完工，防洪頻率已提高到200年，已足以保護。氣候變遷當前這樣講實在太大膽，昧於事實也太不負責任。
第二個解禁理由是已經有「逕流分擔、出流管制」，所以可以解禁，但前文提到，個別開發要2公頃以上才需要送出流管制計畫書，這個門鑑很高，能達到的開發案恐怕不多。也就是說，防災不是靠「逕流分擔、出流管制」這個有限制的法令，而是「不要在不應該開發的地方開發」。
15、全民防災，提升風險意識
現在政府很流行談「防洪靭性」，而所謂靭性，強調的是做多少措施才能避免城市淹水。但台北大學副教授廖桂賢的看法不同，她說：「淹水是一個中立名詞，我們常說水災，但淹水不一定會成災。社會需要「承洪軔性」，也就是理解淹水無法完全避免，所需要一定程度的淹水容受力。
廖桂賢說：「很多人認為只要不受災就是軔性，不完全是，軔性比較是不受災的方式跟過程。社會面對淹水的軔性我稱為「承洪軔性」，這又分兩個層次，一是這個社會能承受淹水、使淹水不成災的能力。
第二、假如淹水不能容受，且嚴重妨害社會經濟活動，承洪軔性就是迅速重建的能力。但台灣社會欠缺實質淹水容受力，很多是心裡層面的，即使並沒有造成財務上的損失，還是無法忍受短暫的積淹水。
如果要談提升軔性、特別是淹水容受力，就不能單靠防洪力。相反地，防洪設施反而會削減韌性，而一個系統對環境變動的軔性，來自對變動長期的學習與適應，一個城市要有承洪軔性，就需要不斷學習。」
賴建信：共同建立台灣成為防洪韌性國家
東京大學土木工程系教授池內幸司，2018年底來台參加水利署研討會時指出，東京很多地區低於海平面，每年颱風經常造成水災，民眾如撤離不及會被困住，於是日本發展出一套人命損失反制措施，建立不同等級救災模式，提升民眾防災意識，高風險區強制撤離，目的是減少傷亡。
賴建信強調，未來防洪最重要的兩件事：建立風險機制、落實管理。包括更精進的防災降雨雷達系統、推動社區自主防災、在地滯洪，改變道路設計，落實逕流分擔、出流管制，讓開發負起滯洪責任，平常就做好減災工作。
當颱風或豪雨來臨前提早做準備，設備功能檢查、調動抽水機、機動性調節水庫蓄水、隨時掌握狀況並公開訊息。政府做好風險管理、全民建立防災意識，就能共同努力，建立台灣成為一個防洪的韌性國家。
沒有留言:
張貼留言