2016年7月31日 星期日

統一夢斷玉峰堰

 2016322世界水資源日,環團發起守護玉峰堰行動。(圖‧台灣水資源保育聯盟提供)

文‧朱淑娟 2016.7.31

前言:

2016714日,總是揮汗如雨的盛夏。邱春華、邱雅婷半夜三點約在台南火車站,搭上北上急駛的客運,一路半睡半醒到了台北車站。接著轉搭捷運板南線到忠孝復興站下車,沿著復興南路往北走,到八德路右轉就到了內政部營建署,跟台北伙伴粘麗玉、蘇鈺雯會合後走進大門上樓,等著參加九點舉行的「區域計畫委員會」,今天要審查「統一夢世界園區」開發案。

她們是台灣水資源保育聯盟、台南環盟的成員,三年來為了反對水源保護區被不當開發汙染水源,多次來到這裏。還不只這裏而已,水源區的治理系統非常繁複,她們也去了行政院環保署、農委會水保局、經濟部水利署。

過程中最令她們感慨的是,暴雨災害不斷,台灣水庫淤積愈來愈嚴重,缺水風險也愈來愈高,好好保護水庫都來不及,但集水區的開發卻不減反增。

而且這些開發案,往往在政商同謀之下,透過綿密的行政、立法結構,神不知、鬼不覺、甚至合法掩護非法,包裝促進觀光、繁榮地方的糖衣,漂亮登場。誰玩得起這種政商遊戲?當然是有力的財團才辦得到。

統一集團的「統一夢世界園區」開發案,就是一個最典型的案例。

這件事原本進行得天衣無縫,直到20136月,台灣水資源保育聯盟發言人陳椒華,在一次環保署環評大會中無意中聽到這個開發案。台南是她的家,她過去曾投入反對台南永揚掩埋場、保護烏山頭水庫行動,對水源保護區的開發案特別有感。聽到統一夢世界要在「玉峰堰自來水保護區」蓋這麼大規模的遊樂區,覺得很不可思議,立刻交代粘麗玉下載資料細讀。

2013719日環保署第二次環評審查時,粘麗玉就到場發言,這也開啟她們對統一夢世界這個案子長達三年的追蹤。

原本只是單純反對自來水保護區被破壞,但在這段追蹤過程中,卻一步步發現統一集團驚人的違法事證。早有開發計畫卻不走正道,先透過人頭購買農地,明知那塊地是惡地,坡度大,不可能通過變更開發。於是假借水土保持名義,甚至透過立委關說申請政府經費,趁機違法挖填整平,改變地貌。

雖然這個違法過程被台南地檢署檢察官查獲,且被台南地方法院判刑,但統一集團付出很少的罰款後,再以合法身分、打著促進觀光的姿態提出開發申請。即使這個開發案位於水源保護區,卻沒有任何一個機關提出反對意見。

或許冥冥之中自有天意,如果不是遇到陳椒華,如果不是台灣頻繁的天災、大旱,讓大家對水源保護更加重視,統一集團早就達到目的了。內政部區委會於2016714日否決這個開發案,彰顯台灣依然有公道。

只不過事到如今,統一夢依然執迷不悟,還期待只要玉峰堰水庫集水區或自來水水質水量保護區解編,就可以繼續進行開發程序。

而各種解編玉峰堰的勢力,從未停歇。

「統一夢斷玉峰堰」這個歷經三年追蹤才完成的報導,紀錄的就是統一集團企圖破壞水土、且涉違法的過程。期待做為一種警示,不論政府、企業都應善盡保護國土之責,尤其像統一集團這麼大的企業,理當回饋鄉土,示範光明正大的合法行為。而不是反過來帶頭做非法、且破壞水土的事。

行政機關、地方首長、民意代表更應善盡職責把關非法,而不是為非法護航、幫財團解套法令、漂白違法,如此國家才能走在正道的路上。


統一夢世界

統一夢世界園區的開發業者是「統一企業集團」,為了這個開發案成立「統樂開發公司」,開發基地位於台南市玉井區九層林段44-3地號等416筆土地,面積152.0129公頃。要蓋國際觀光旅館、主題遊樂區、休閒渡假旅館,房間數高達1,800間,未來的營運目標是每年帶進200萬次遊客。

營運後每天產生廢水1,300噸,預計排入菜寮溪,進入曾文溪出海口。一旦廢水沒有好好處理就排放,影響所及是整個曾文溪流域的水質。


統一夢世界位於台南市玉井區的基地位置。(翻攝‧朱淑娟)


而這只是北區計畫,依照統樂公司提出的環境影響說明書顯示,這個基地南區還有一個統樂公司所有、2003822日取得開發許可的「愛文山土石方資源堆置場」,面積146.8256公頃

環說書記載,等到北區開發計畫完成後,南區的愛文山土資場將依土資場獎勵辦法提出再利用計畫,變更為遊憩設施使用,以整體開發原則併入北區開發計畫。所以,統一夢世界園區的整體開發計畫是298.8385公頃


統一夢世界整體開發計畫包括北區、南區愛文山,總計298.8385公頃(翻攝‧朱淑娟)


玉峰堰

全國有96座水庫,供家用及公共給水的水庫有63(簡稱家用水庫),玉峰堰就是其中之一。

玉峰堰位於曾文溪下游、台南市山上區附近,面積9.45公頃。攔取曾文溪水源後送到山上淨水場,再送到潭頂淨水場做二次處理,每天供水35萬噸。近年來台南水庫因天災頻出狀況,乾淨水源已到了滴水必較的地步,玉峰堰因可穩定供水,具有關鍵角色,是台南重要的民生用水來源。

玉峰堰是家用水庫,經濟部依法公告玉峰堰水庫集水區為「曾文溪自來水水質水量保護區(又稱玉峰堰自來水保護區)」,範圍包括台南市玉井全區,以及大內、山上、左鎮、楠西、南化等部份地區,總計417.117平方公里。

統一夢世界園區的基地位於玉井區,全區都在玉峰堰水源保護區內。


台南市玉峰堰是台南重要的家用水庫。(攝影‧朱淑娟)


綠色範圍內是玉峰堰自來水保護區,統一夢的基地位於區內。(翻攝‧朱淑娟)

  
家用水庫的管制漏洞

「水庫集水區」是匯聚水源到水庫的區域,依《水土保持法》的定義是:「水庫大壩全流域稜線所涵蓋的地區」。一旦汙染進入水庫集水區,就會影響水庫水質的安全,這就是水庫集水區保育之所以重要的原因。

行政機關對水庫集水區,依各自主管的法令有不同的管制方式。全國96座水庫中,經濟部水利署公告「自來水水質水量保護區」46座。環保署公告「飲用水水源保護區」47座,農委會水保局公告「特定水土保持區」2座,內政部公告「重要水庫集水區」22座。

玉峰堰水庫集水區是「自來水水質水量保護區」、「飲用水水源保護區」,但這兩個保護區都沒有禁止區內不能蓋遊樂區及飯店。

另外兩項「特定水土保持區」、「重要水庫集水區」就可以禁止蓋遊樂區。玉峰堰水庫集水區雖然「實質上」都屬於這兩類,但因為沒有公告,所以「法律上」的定義,他都不屬於這兩類。這是一個非常奇怪的現象。

依《區域計畫法》第15-1條規定,為了開發利用要變更土地分區時,必須送內政部區域計畫委員會審查,許可後才可以開發。

目前統一夢世界的基地,86%屬「山坡地保育區農牧用地」,要開發為遊樂區及觀光飯店,必須向內政部申請變更為「特定專用區遊憩用地」。

1995327日內政部訂定《非都市土地開發審議作業規範》時,就已規定開發基地不得位於「重要水庫集水區」。而所謂「重要水庫集水區」是指:現有、興建中、規劃完成且定案,作為供家用及公共給水者。

換言之,家用水庫集水區,就是「重要水庫集水區」。2013年公告的全國區域計畫,就把重要水庫集水區更名為「水庫集水區(供家用或公共給水)」。

玉峰堰是家用水庫,依這個定義,就是「重要水庫集水區」,依規定區內禁止開發,為什麼還可以接受統一夢開發案進入審查?

這是一個非常嚴重的管制漏洞。

因為,依《非都市土地開發審議作業規範》,家用水庫不是依「事實」認定,而是要內政部有「公告」的才算數。而全國有66座家用水庫,內政部卻只公告22座,玉峰堰水庫集水區因為沒有公告,所以才允許統一夢送件。

行政機關也出現認知混淆,20083月統一夢問經濟部水利署開發基地有沒有位於什麼敏感區位時,水利署竟然回覆:「非位於水庫集水區內」。

20138月統一夢又去台灣自來水公司第六區管理處問一次,這次的回覆是:「開發計畫416筆土地,全數座落在玉峰堰水庫集水區範圍內」。

為什麼不公告?我請教內政部營建署綜計組組長林秉勳,他說內政部無主導權,是由經濟部查認後送內政部公告。經濟部則說,公告22座重要水集水區後,有些地區民眾因開發受限而反彈,接下來的查認工作就比較謹慎。

於是家用水庫出現兩種不同的管制方式,有公告的就禁止開發,沒公告的就可以開發。統一夢世界就在這個漏洞之下,合法進入審查。


莫拉克風災

200988日莫拉克風災重創台灣,水庫集水區崩塌嚴重導致水庫淤積量暴增,行政院決定對水庫集水區開發採取更嚴格的禁令。

2010615日內政部公告「變更台灣北、中、南、東部區域計畫(1次通盤檢討)—因應莫拉克颱風災害檢討土地使用管制」(簡稱變更1)。將土地管制分為三區:限制發展區、條件發展區、一般區。

「重要水庫集水區」屬於限制發展區,區內禁止開發行為。不過,玉峰堰沒有被公告為重要水庫集水區,所以統一夢的案子還是可以繼續審。

有時我會想,八八風災受傷最重的就是台南的水庫,曾文水庫淤積量一下增加了九千萬立方公尺,庫容只剩一半。台南起家的統一集團,看到家鄉遭遇如此重創,是否曾經動搖過繼續在水庫集水區開發的決心呢?

不過20114月第二次審查時出現一個轉折,卡住審查程序長達三年。

這次的會議主席是政大地政系助理教授戴秀雄,他提到在之前一次現勘時,懷疑現地與原地貌差異如此巨大情形下,水土保持是否符合要求。為避免日後審查水土保持時出現爭議,決定請業者先送水土保持規劃書給農委會水保局確定後,再繼續區委會的審查。而直到三年後農委會才審訂統一夢的水土保持規劃書。

而當時戴秀雄查覺的異狀,日後獲得證實。在一個偶然的機會裏,陳椒華團隊找到統一夢曾經透過簡易水保違法變更地貌、且被判有罪的事證。


解編玉峰堰

八八風災後為了控管水庫集水區開發公告的「變更1通」,撐不到3年,行政院就在20137月下了一道鬆綁令,相關法令修正全部動起來,包括:

一、公告《全國區域計畫》。
二、修正農委會水保局的《水土保持法》。
三、修正環保署的《應實施環評認定標準》。

許多解編玉峰堰的訊息也在此時浮出。2014年台南市議會議長李全教競選「楠西、南化、玉井、左鎮」市議員時,提出最重要的政見就是「爭取山區水源保護區解編」,結果高票當選。

不過李全教畢竟是地方議員,能給中央經濟部的壓力有限,他過去曾擔任過立法委員,就透過還在任的立委在立法院幫忙提案。

20151019日,國民黨立委翁重鈞、黃昭順、李貴敏在立法院經濟委員會提案通過,請經濟部評估將玉峰堰從目前的家用水庫,改為專管供給工業用水。當玉峰堰不再是家用水庫,水源保護區也就自然解編。

一周後,立法院經濟委員會邀請經濟部次長楊偉甫到玉峰堰現勘,李全教還到場當面要求解編,楊偉甫也回應表示認同。


台南市議會議長李全教的競選政見就是解編水源保護區。(攝影‧邱春華)


台南市長賴清德對解編也是全力支持,20151026日李全教在市議會質詢玉峰堰解編時,賴清德回答:「這是市府跟水利署一直在推動的政策」。

20138月環保署修訂「應實施環評認定標準」,將水庫集水區的環評規定分兩級處理,第一級比較嚴、第二級則放寬。公聽會時,台南市環保局長張皇珍(現為雲林縣副縣長)、水利局長李孟諺(現為台南市秘書長)還特地來,強調玉峰堰集水區面積太大,爭取應列為第二級水庫集水區。

20139月我訪問楊偉甫時他表示,水庫集水區管制的問題,主要出在一些中低海拔的水庫、攔河堰,限制開發造成當地民眾反彈。他還提到解編玉峰堰的聲浪很強烈,水利署也正在檢討,讓玉峰堰的水不要供給家用,改供工業用水。如此一來玉峰堰就自然解編了。


解編一拍即合

沒有直接證據顯示,李全教、賴清德想解編玉峰堰是為了統一夢,而楊偉甫也強調,他在思考玉峰堰改工業用水時,並不知道有統一夢這個案子。

姑且相信一開始水利署是基於整體用水考量,要將玉峰堰改為工業用水,但後來有了解編壓力,可說一拍即合。從兩個文件可看出,水利署的確有解編的壓力,否則玉峰堰每天可穩定供水3~5萬噸,沒事為什麼要動他?

一、台灣自來水公司(玉峰堰的主管機關)20097月提出「曾文溪玉峰堰水源改供工業用水專供樹谷園區計畫報告」,內文提到「玉峰堰保護區因影響地區開發,地方強烈要求解編」。自來水公司還擔心「改工業用水後會影響供水調度,須移用嘉南水利會的農業用水,勢必增加本公司營運負擔」。

這份文件內容如下:

山上淨水廠設於曾文溪旁,設計出水量4.5CMD,水源取自曾文溪玉峰堰,初步處理後送到潭頂淨水廠做二次處理。因專供公共用水,故依法曾文溪玉峰堰上游編訂為水源水質水量保護區,因影響地區開發,地方強烈要求解編。

經濟部2009618日召開「玉峰堰水源專管供應樹谷園區使用」會議,會議結論:玉峰堰水源如需配合曾文溪自來水水質水量保護區相關政策解編而須調整供水標的時,原則以改工業用水,專供樹谷園區較可行

二、另一份是「曾文溪玉峰堰水源送供台南科學園區可行性報告」,這次供水對象又變成南科。內文提到:台南縣政府為能解編該保護區,依2003125日縣府召開研商「變更曾文溪玉峰堰水源用途可行性」,由台水公司配合探討將該水源改為工業用水送台南科學園區之可行性。」

而水利署在2014513日發出新聞稿,表示沒有解編的規劃:

針對媒體報導,水利署配合台南市政府將玉峰堰改為工業用水專管以解除自來水水質水量保護區,而使玉峰堰水庫集水區降為二級環境敏感區,可順利相關開發等問題。水利署表示,玉峰堰水源為台南地區家用及公共給水使用水源之一,目前並無設置「工業用水專管」而將玉峰堰水源更改為工業用水之相關計畫,亦無解除水質水量保護區之規劃。

然而,水利署南水局於2016329日回覆統夢的公文又說:本局目前辦理「玉峰堰水源運用檢討及工業用水專管細部計畫」委託技術服務案採購作業,目前尚屬採購階段。」

水利署的說法變來變去,有沒有想到自己的職責是什麼呢?


全國區域計畫

約略在20137月陳椒華得知兩件事:第一件是201399日行政院已備查《全國區域計畫》,內政部預定1018日公告

另外一件是行政院通過農委會水保局所擬的《水土保持法》修正案,大幅釋放83%172萬多公頃水庫集水區不必劃為「特定水保區」。

這兩件事目的一致,都是為了鬆綁水庫集水區開發限制。雖然還不太清楚內容跟影響,不過再不抗議就來不及了,914日陳椒華發動環保團體到內政部抗議,接著遊行到行政院。

上百位來自全國各地的環保團體情義相挺,那天的大陣仗應該有嚇到內政部,當天接受陳情的前營建署綜計組組長陳繼鳴表示,會依原訂時程公告,但會舉行公聽會,之後再修正內容重新公告一次。

接下來三年,陳椒華跟台灣水資源保育聯盟成員兵分多路,開出三條戰線:
一、參與內政部每一場《全國區域計畫》會議。
二、緊盯立法院《水土保持法》修正進度。
三、統一夢在環保署的環境影響評估審查。

日後陳椒華回想這段過程:「當時並不清楚這三件事會產生什麼關連,只知道很重要,一定要努力擋住,沒想到最後擋下統一夢的是《全國區域計畫》。」


2013914日環團到內政部抗議全國區域計畫。(攝影‧朱淑娟)


家用水庫開發巧門

「全國區域計畫」是從「變更1通」修正而來,重點是修正土地開發限制。「變更1通」將土地管制分三區:限制發展區、條件發展區、一般區。「重要水庫集水區」屬於「限制發展區」,禁止開發。「條件發展區」則可適當開發。

「全國區域計畫」則將「限制發展區」、「條件發展區」整併為「環境敏感區」,再分為第一級環境敏感區、第二級環境敏感區。

在這個修正中,水庫集水區開發,被開了兩道巧門:

第一道巧門,過去在「變更1通」中,水庫集水區屬於「限制發展區」,禁止開發。「全國區域計畫」則把水庫集水區分兩級,家用水庫是第一級敏感區,非家用水庫是第二級敏感區。第一級敏感區比照限制發展區,禁止開發。第二級敏感區比照條件發展區,可適當開發。

也就是說,過去完全不能開發的水庫集水區,在這第一道巧門下,已經有部分水庫集水區可以開發。而這種分法其實具有政治可操作性。

第二道巧門就更值得注意了。那就是,在第一級敏感區中,又單獨把家用水庫拉出來,另訂土地使用指導原則表,分為兩種管制方式:

一、與水資源保育有直接相關的(包括特定水保區、飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定距離之地區、水庫蓄水範圍),應避免開發。

二、與水資源保育沒有直接相關的,只要業者承諾四個義務,就可以開發。玉峰堰水庫集水區就是屬於這一類。

這四個義務如下:
(1)區內採雨、廢汙水分流方式排放。
(2)事業廢棄物運至集水區外儲存及處理。
(3)開發過程應實施生態檢核作業。
(4)建立水質自主檢測計畫。

這四個條件都是「事先承諾、事後檢驗」,想開發的業者一定會事先承諾,但審查時卻無法預料往後的事,因此只要業者承諾,審查就一定會過,事後能不能做到再說。因此雖然是有條件通過,實質上卻是無條件放行

陳椒華則極力反對家用水庫有條件開發,她說:「這已逾越環評審查權限,而且一旦開放,開發將大舉入侵一級敏感區,造成水庫浩劫。」

2014108日,內政部以這項討論無法達成共識,決議家用水庫不再分2類。也就是,只要是家用水庫集水區,一律禁止開發。


環評意外進二階

不過玉峰堰雖然是家用水庫,但因沒被公告,以上這些通案性的巧門,當下對統一夢完全沒有影響,程序照走。只是沒想到卻因此擋住了環評。

統一夢世界案,除了要在內政部區委會審查區位變更外,還要到環保署做環評審查,兩者都通過後程序才能往下走。20131129日第三次審查時,《全國區域計畫》已經在一個多月前的1018日發佈實施了。

當天提起這件事的環評委員,是海洋大學河海工程系教授簡連貴,他之所以知道全國區域計畫的公告時程及內容,是因為他同時也是內政部區委會的委員。當天他提到:

因基地位於玉峰堰水庫集水區,依全國區域計畫將劃設為第一級環境敏感區,除了公共設施或公用事業外,應避免作非保育目的之發展及任何開發行為。原則上都不建議開發,因為用水安全、集水區環境保護太重要了。

很神奇地,統一夢立刻提出那四個家用水庫的有條件開發條款,表示:

雖然玉峰堰是第一級環境敏感區,如果不是跟水資源保育直接相關,只要承諾做好汙染控制就可以開發。統一夢世界就屬於這一類,並不違反規定。

長期擔任水資源保育聯盟志工的成大退休教授張讚合,也注意到統一夢開發後對水源保護區的嚴重性,日後他全力投入反對統一夢、守護玉峰堰行動,在接下來的過程中扮演很關鍵的角色。

當天他對統一集團溫情喊話:

統一企業是台南起家的企業,所謂飲水思源,相信統一會認同台南這塊鄉土,守護家鄉的水源與土地。統一夢蓋在自來水水質水量保護區內,更在曾文溪重要支流菜寮溪的源流裏。莫拉克風災後,曾文、南化水庫嚴重淤積,曾文越域引水又停工,玉峰堰的水源不能中斷。

我不願揣測玉峰堰面臨強大解編壓力是因為統一夢,但這個開發案對曾文溪的破壞不只統一夢本身而已,而是會成為一種有帶頭作用的壞榜樣,台南人的用水將陷入噩夢,期待統一不要在自己家鄉蒙上破壞水土的惡名。

環評審查分一階、二階,如果開發案在一階審查時研判對環境有重大影響之虞,就可要求繼續二階環評審查。當天也有多位環評委員對統一夢在水源保護區做這麼大規模的開發,營運後將龐大的廢水排入曾文溪表示憂慮。加上位於玉峰堰水庫集水區,是全國區域計畫的第一級敏感區。初審要求進入二階環評,20131211日環評大會通過,確定進二階環評。

這個決議又至少拖住程序一年,二階環評前的範疇界定會議從20148月起開了整整一年。這也給了陳椒華時間好好調查。

冥冥之中自有天意,在一個巧合的情況下,發現統一夢驚人的違法事證。


統一夢驚人的違法事證

陳椒華在網路上查到一份統一夢被起訴及違法判決的資料。依台南地方法院刑事判決筆錄(93年度訴字第392),起訴檢察官是台南地檢署檢察官陳鋕銘,他是台南玉井人,當年才會注意到統一夢違法的事。

環保團體在統一夢基地外舉行記者會。(攝影‧朱淑娟)


台南地方法院2008年1113日的判決如下:

統樂公司是統一集團為了開發統一夢園區成立的公司,1998年起由李棟樑擔任統樂董事長,陳福壽為副董事長,顏石城為專案經理。

統樂於19881989年間想買愛文山的山坡地,但當時因為是財團法人無法登記為農地所有人,所以將山坡地登記在公司員工及眷屬等具有農民身分名下,實際土地所有人是統樂公司。

因土地多屬山坡地保育用地,又是曾文溪水源保護區,統樂本來就有完整的休閒農場開發計畫,卻為了迴避環評、山坡地水土保持、農發條例等開發限制,以化整為零方式,先以簡易農地整理名目,進行水土保持開發。

之後又以水土保持名義申請三個計畫,面積分別是18.664618.900417.6482公頃。接著又在1998年間配合台南縣政府辦理全國自行車越野賽,逾越只能做沿線道路簡單維護,以水土保持名義,大幅度改變附近的地形地貌,實質進行開發整地,總計123.9126公頃。

1999年統樂以農民名義,透過立委等民意代表,向行政院農委會水土保持局爭取施作水土保持工程,總計10個工程、2,635萬元工程費。而統樂公司以這些簡易水保名義,實質大動土木,開發了131.7709公頃。

這些假借水保名義、進行實質整地開發的行為,已大幅改變現址的地形地貌,山丘截頂、低谷填平、河道移位、塞溪成池,中間還開闢數條農路,地表樹叢全部刈除,重新植被,顯已超出水土保持範圍。

而這些土地中夾雜國有地,應該把私有地及國有地合併後才能開發,但卻占用國有地舖植草皮、種樹。為此,陳福壽、顏石城分別被判處有期徒刑10個月、減刑五個月,可易科罰金,緩刑2年。

日後統樂公司經理李耀明說,當初統樂是配合水保局做簡易水土保持計畫,是水保局要求既然要做就一起做植栽,沒想到裏面有20公頃是國有地。

為此,監察院於2004715日糾正行政院環保署、行政院農委會、台南縣政府,坐視這種化整為零、假借水土保持名義大規模整地的行為。

陳椒華說:「當我知道統一這麼大的企業,為了開發私利惡意違法,還有這麼多行政機關幫忙護航、漂白時,我就覺得這太可惡了,如果以後大家有樣學樣,國家還有法制嗎?我下定決心,絕對不能讓他這麼輕易得逞。」


無法無天的意圖

20141213日陳椒華到統夢基地現勘,果然看到現場有排水管、整地的痕跡。她調出1988年、2002年的航照圖,發現高程變化高達17公尺。

從這些事證回溯,就可拼出統一夢這20年來真正的意圖。

那就是,統夢公司1996年以人頭農民在台南縣玉井購入300公頃農地時,早就有開發統一夢世界園區的完整計畫。但這塊地八成以上是「山坡地保育區農牧用地」,要開發為遊樂區及觀光飯店,必須向內政部申請變更為「特定專用區遊憩用地」,而變更農地必須經農委會同意。

從航照圖來看,這塊地的原貌應該有許多四、五級坡,直接送區位變更審查絕對不會過。於是透過關係用國家經費做簡易水保,實際上整地挖平,變得比較平整。再以變更過後的地貌送審,要通過變更的機率就比較高。


20141213日現勘,發現已施作水保設施痕跡。(攝影‧朱淑娟)


1988年的航照圖顯示,統一夢基地高程106.7公尺。(圖‧陳椒華提供)


2002年的航照圖顯示,統一夢基地高程89.7公尺。(圖‧陳椒華提供)


雖然非法整地被檢察官逮到、也判了刑,但已達到實質整地的目的,接下來就以變更過的地貌,合法申請開發。首先將這一整塊300公頃的地切割成南、北兩區。南區146.8256公頃土地,2001年向台南縣政府申請開發「營建剩餘土石方資源堆置場」,陸續通過區委會、環評會審查,2003822日取得開發許可,即「愛文山土石方資源堆置場」。

北區152.0129公頃土地則提出「統一夢世界園區」開發計畫,2006927日向交通部觀光局提出興辦事業計畫籌設,2008107日獲同意後,同年1224日送台南縣政府,2009814日由南縣政府送內政部營建署區委會審查。同時也由交通部送環保署進行環境影響評估審查。

這其中還有一件小插曲,2001年到2003年故宮南院選址時,14個地方政府送出20件,最後入選8件進入決選,統一夢這塊地是其中之一。

雖然統一夢園區提出的開發面積是152.0129公頃,但真正的意圖應該沒有這麼小。依統一夢的環說書記載,等到北區開發計畫完成後,南區的「愛文山土資場」將依土資場獎勵辦法提出再利用計畫,變更為遊憩設施使用,以整體開發原則併入北區開發計畫。所以整體開發計畫應是298.8385公頃


行政包庇

台南縣政府、交通部觀光局事先不知道統一夢這個重大的違法事件嗎?又是基於什麼原因,支持這麼大面積的開發案設在水源保護區?

20131129日第三次環評時,當環評委員簡連貴說這裏是第一級敏感區時,觀光局還說:行政院2009824日核定「觀光拔尖領航方案行動計畫」政策,吸引民間投資觀光產業提升到2000億,統一夢是其中之一。依發展觀光條例第35條規定屬「重大投資案件」,請予以支持。

難道,我們國家的觀光發展計畫,是如此不問是非的嗎?

2013618日一份由台南市水利局發給統夢的公文,還提到:「因違法而被限制2年開發,已經本府同意改正完成,並已逾限制開發之年限。」

而負責水資源保護的經濟部水利署,在2011127日還核給統一夢開發的用水計畫書。2014年農委會水保局審定水土保持計畫書。水利署、農委會,難道都同意這麼大的開發案設在水源保護區沒有問題嗎?

還有,2010年《地質法》公告實施後,規定開發基地如全部或一部位於地質敏感區內,在申請土地開發前,應進行基地地質調查及地質安全評估。

而統一夢這塊基地就有17筆土地位於公告的「山崩地滑區」,沒有安全評估前根本不能繼續審。對此,主管地質法的經濟部地調所都沒有意見嗎?

這就是真相。

這種「先用人頭買農地、接著非法整地、變更地貌、再合法申請變更區域開發」的模式,竟然是統一集團這個大企業做出來的事。而且20年來,行政機關不但合法掩護非法,也沒有任何一個行政程序可以阻擋這個開發案。

要不是遇到有心的環保團體,統一夢恐怕就這樣過關了。


玉峰堰的暫時勝利

還好內政部終於願意面對水庫集水區兩套土地管制的荒謬,2016525日修改「非都市土地開發審議作業規範」,刪除水庫集水區要公告才算數的規定,改以「事實」認定,是水庫集水區,就是水庫集水區。

這個重大的轉變,等於宣告統一夢已經出局,因為基地位於玉峰堰水庫集水區,也就是全國區域計畫的第一級敏感區,區內禁止開發。基於這個事實,2016714日內政部區委會決議,統一夢開發案「不予許可」。


故事還沒終結

而事到如今,統一夢還沒有覺醒,統樂公司總經理廖本庸當場表示,統樂已經努力十年,法令一再改變,就這樣被否決很冤枉。且強調經濟部水利署正在檢討將玉峰堰從民生用水變更為工業用水,等到玉峰堰不再是第一級敏感區時就可以開發,一度爭取不要決議「不予許可」,而是「暫停審查」。

而解編玉峰堰的壓力從未停止過,一旦解編成功,統一夢又可能死而復生。經濟部水利署署長王瑞德最近就提出,過去將「堰」、「壩」視同「水庫」採相同強度管制並不合理,要修法將「堰」、「壩」分離出來。意思是,未來堰、壩就沒有水庫集水區,不必受水庫集水區不准開發的限制嗎?

但堰、壩、水庫只是名稱不同,功能卻是一樣的。不直接面對水庫集水區開發的挑戰,用這種手法自然解編玉峰堰是掩耳盜鈴的做法。  

或許有人會說玉峰堰水庫集水區這麼大一片、很多地方都是平地,全都禁止開發並不合理。但為解編而解編則更不負責任。地方民選縣市長、民意代表,為了討好選民當然會希望愈開放愈好,反正任期一到就走人。

但中央政府的職責是什麼?就是要在保護國土及水源安全的前提下,對開發做合理的管制。如果覺得水庫集水區面積太大,不能開發遭民眾抗議,應該調查清楚民眾抗議的理由,且將區內可開發、不可開發的地區查清楚,列出可開發的類型、規模等等。全部解編不管是合理的做法嗎?

另外針對統一夢這種違法走偏門、又漂白變合法的行徑,行政機關竟然毫無阻擋能力,還幫忙解套,應該有一套機制,端正財團便宜行事的歪風,否則一旦這種模式被確立,往後大家有樣學樣,國家何需法治?

而在談水源區該不該解編之前,是否先想一想,台灣這20年來還缺天災嗎?1996賀伯颱風、2004年艾利颱風、2009年八八風災、還有九二一大震、20142015年連續八個月的枯旱,是老天給台灣的警示。

如今統一夢世界被否決,彰顯台灣依然有公道。而如果政府要彰顯守護水源的決心,就從守住玉峰堰做起。


致敬


20141213日陳椒華在統一夢現勘。(攝影‧朱淑娟)


寫完這個報導後,想起20141213日,我跟著陳椒華還有她的團隊到統一夢基地現勘的情形。記得那是一個有陽光的冬日,那天她全程戴著帽子,因為五個月來的化療,她的頭髮已經全部掉落。

走到基地一處空曠地區,我問她能不能拿下帽子讓我拍攝,她大方的脫帽,看起來更顯莊嚴慈悲,她說:「化療很辛苦,我做了更辛苦的事去對抗那個辛苦。」我在攝影機背後拍下她的畫面,心有所感。

統一夢這個案子最後能暫時擋下來,最重要的人物就是陳椒華。在此我要為她的智慧、毅力、始終站在公義守護土地的精神,致上深深的敬意。



(附錄)統一夢世界大事紀
時間
事件內容
19881989
統一集團的統樂公司將購買的山坡地登記在公司員工及眷屬等具有農民身分名下。
1998
配合台南縣政府辦理全國自行車越野賽,逾越只能做沿線道路簡單維護,以水土保持名義,大幅度改變附近的地形地貌,實質進行開發整地,總計123.9126公頃。
1999
統樂以農民名義,透過立委等民意代表,向行政院農委會水土保持局爭取施作水土保持工程,總計10個工程、2,635萬元工程費。而統樂公司以這些簡易水保名義,實質大動土木,開發了131.7709公頃。
2003822

將整好的地分南、北兩區,南區146.8256公頃做「愛文山土石方資源堆置場」並取得許可。
2004
台南地檢署檢察官陳鋕銘起訴統夢非法整地。93年度訴字第392號。
2004715
監察院糾正行政院環保署、行政院農委會、台南縣政府,坐視統夢化整為零、假借水土保持名義大規模整地的行為。
2006927
統一夢世界向交通部觀光局提出興辦事業計畫籌設,2008107日獲同意後,同年1224日送台南縣政府。
20083

統夢問水利署基地是否位於敏感區位,水利署回覆:「非位於水庫集水區內」。
20081113
台南地方法院判決統樂公司副董事長陳福壽、專案經理顏石城非法整地,有期徒刑10個月、減刑五個月,可易科罰金,緩刑2年。
20097
台灣自來水公司提出「曾文溪玉峰堰水源改供工業用水專供樹谷園區計畫報告」。
2009814
統一夢案由台南縣政府送內政部審查。同時也由交通部送環保署進行環境影響評估審查。
2010615

內政部公告「變更1通」,將土地管制分三區:限制發展區、條件發展區、一般區。
2011127
經濟部水利署核給統一夢用水計畫書。
20135
行政院通過農委會水保局的《水土保持法》修正案,大幅釋放83%172萬多公頃水庫集水區不必劃為「特定水保區」。
20136
台灣水資源保育聯盟發言人陳椒華,在一次環保署環評大會中無意中聽到統一夢開發案。
20137

「變更1通」撐不到3年,行政院下了多道鬆綁令:公告《全國區域計畫》、修正《水土保持法》、修正《應實施環評認定標準》。
2013719

環保署第二次環評審查,水資源保育聯盟主任粘麗玉到場發言,開啟長達3年的追蹤。
20138

台灣自來水公司第六區管理處回覆統夢:開發基地全數落在玉峰堰水庫集水區範圍內。
20138

環保署修訂「應實施環評認定標準」,水庫集水區環評分兩級。台南市環保局長張皇珍、水利局長李孟諺爭取玉峰堰列第二級。
201399

行政院備查《全國區域計畫》,家用水庫的第一級環境敏感區可有條件開發。
2013914

陳椒華發動環保團體到內政部抗議,爭取到內政部同意開公聽會修正。
20131211
環評委員簡連貴提出,統一夢基地位於第一級敏感區,環評審查決議進二階。
2014

台南市議長李全教競選市議員,提出政見「爭取山區水源保護區解編」,高票當選。
2014513
經濟部水利署指沒有解編玉峰堰的規劃。
2014
農委會水保局審定統一夢水土保持計畫書。
20141213
陳椒華到統夢現勘,看到現場有排水管、整地的痕跡。調出1988年、2002年的航照圖,發現高程變化高達17公尺。
20151019
國民黨立委翁重鈞、黃昭順、李貴敏在立法院經濟委員會提案通過,請經濟部評估將玉峰堰從目前的家用水庫,改為專管供給工業用水。
20151026

李全教在市議會質詢玉峰堰解編,賴清德回答:這是市府跟水利署一直在推動的政策。
2016329
水利署南水局回覆統夢,正辦理「玉峰堰水源運用檢討及工業用水專管細部計畫」。
2016525
內政部修改「非都市土地開發審議作業規範」,刪除水庫集水區要公告才算數的規定,改以「事實」認定。
2016714
統一夢基地位於玉峰堰水庫集水區內,事實確立,內政部區委會決議「不予許可」。



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