第三章、治水預算常態化，引發舉債爭議

文‧朱淑娟 2019.6.29

台灣在藍綠氛圍下，政策總是逢藍必反、或逢綠必反，但治水預算卻神奇地打破藍綠，朝野立委爭相加碼，地方政府也爭搶預算，彷彿誰爭取到愈多預算就愈有政績。但也因浮編、濫編，且一大部分編列時空白授權，開放地方提案，導致許多建設流於政治決定。

甚至以治水之名做一些不必要、且破壞生態的工程，人民等完工後才發現，想抗議卻為時已晚。其中，2018年底苗栗縣卓蘭鎮申請8千萬元前瞻治水經費，在大安溪濕地做石虎公園，把原本的石虎棲地剷平蓋石虎公園，被保育人士揭發後一度暫時停工，但工程已完工九成，生態已經回不去了。

這件事也逼水利署重視治水工程生態檢核的重要性。水利署副署長王藝峰表示，台灣每年都有颱風豪雨侵襲，水利經費不斷投入解決這些問題。但民眾的期望愈來愈高，不只要求安居樂業，更重視生態保育。未來的水利建設要結合生態，「我們必須考慮民眾想把石虎留給下一代的願望。」

但水利署面對地方這麼多申請案，根本無法一一檢核，未來有多少生態會假治水之名而破壞、甚至消失，很令人擔心。

此外，政府為了取得預算編列的正當性，不斷跟人民保證「不缺水、不淹水」，但一次又一次的水患見證承諾總是不堪一擊。人民信以為真失去應變能力，淹水、缺水就怪政府，更不利於建立全民防災意識。

而為了支應這一大筆治水預算，一般正常預算恐將被排擠，且預算審查需要時間，執行時也要遵守相關法令。為圖便利，政府轉以舉債方式編列特別預算，但特別預算是在緊急情形下才能編列，到後來治水預算卻流於常態化，不但陷入舉債過多的風險，排除相關法令也排除了監督機制。

(表)歷年編列的治水預算

編號	預算名稱	執行年度	金額(億)
1	大台北防洪計畫	1982~1999	1,114
2	基隆河整治特別條例	1999~2005	316
3	石門水庫及其集水區整治特別條例	2006~2011	250
4	水患治理特別條例	2006~2013	1,160
5	曾文南化烏山頭水庫治理及穩定南部地區供水特別條例	2010~2015	416
6	流域綜合治理特別條例	2014~2019	660
7	前瞻水環境建設	2017~2024	2,507
	小計		6,423

何謂特別預算

治水預算來源，公元2千年以前由省政府每年編40~60億補助地方，2001年後依地方制度法規定，改由地方政府以統籌分配款自行負擔，經濟部水利署每年再編列10億元補助。這些預算用來支應平常治水所需還算夠，但遇到艾利、莫拉克這種等級的風災，需要重建的範圍太廣，這些錢就不足以因應，這就是從艾利颱風之後，治水預算以「特別預算」支應的原因。

依預算法規定，除了每一會計年度經常編列的中央政府總預算及附屬單位預算外，可編列特別預算。但只有下列四種情事才可以編列：國防緊急設施或戰爭、國家經濟重大變故、重大災變、不定期或數年一次之重大政事。但實際上很多治水特別預算編列已違反預算法規定。

特別預算財源主要靠舉債，且不受公共債務法舉債額度限制。過度舉債不但國家債信評等將下降，未來政府還可能加稅來償還。舉債更有世代正義的問題，沒買公債的人要付出較多稅收，支付利息給有買公債的人。當有一天債務太多，一般稅收償還不了，人民將面臨加稅負擔。

如果未來發生系統性金融風暴或天災，將限縮政府因應突發狀況的財政手段。因此，每一筆特別預算編列都有不可迴避的歷史責任。

7、易淹水地區水患治理計畫(1160億，2006~2013)

台灣因地型特殊，颱風正面撲來時不一定會帶來災情，反而颱風過後引發的西南氣流殺傷力更大。而未形成颱風的熱帶性低氣壓、梅雨滯留鋒面，威力甚至高於颱風。但這些天氣現象沒有名字，多半以發生時間命名，因此在水災的歷史中就有很多「數字水災」。

例如1959年8月7日的「八七水災」，就是一個熱帶性低氣壓引進西南氣流，造成苗栗以南豪雨成災。

台灣平均每年有3.5個侵襲陸地颱風，但氣候變遷打亂了這個規律，2004年的侵台颱風高達九個。而那年7月2日的敏督利颱風引發旺盛西南氣流，中南部山區降下豪雨，淹水700平方公里，稱為「七二水災」。

2005年6月12日，強烈西南氣流加梅雨滯留鋒面，雲林以南淹了500多平方公里，稱為「612豪雨」。2018年8月23日的熱帶性低氣壓造成大面積淹水，稱為「823豪雨」。

中南部接二連三淹水，行政院不得不正視中南部的防洪工作。依科技部調查，台灣易淹水地區約1,150平方公里、其中八成位於沿海地層下陷區，而這些易淹水地區，多數在地方管轄範圍，但經費有限整治速度很慢。

於是中央編列「易淹水地區水患治理計畫」特別預算，不過行政院本來編列8年800億，不分黨派立委卻爭相加碼，最後暴增到1160億元。自此，治水特別預算已淪為政治減價，甚至是選舉綁樁的籌碼。

8、流域綜合治理計畫(660億，2014~2019)

就在八年1160億執行結束前一年，行政院又提出「流域綜合治理計畫」，原本提出六年600億，立法院的加碼大戲再度上演。最後在公民團體抗議下，立法委員不敢太猖狂，2014年1月以660億元通過這筆特別預算。

台灣水資源保育聯盟等多個團體，在立法院前抗議治水預算濫編。

(攝影‧朱淑娟2013.11)

這麼大筆經費撒下去、且由地方主導，是否真的把錢用在必要用途就不一定。有時政府及民代要政績，做了根本不需要的工程，甚至還把當地的生態毀了，這種情況在野溪很常見，環保團體相當擔心野溪水泥化的問題。

9、前瞻水環境建設(2507億，2017~2024)

爭議最大的是2017年由蔡英文總統提出的「八年8824億前瞻基礎建設特別條例」，推動軌道、水環境、城鄉、數位、綠能等五項建設，其中占預算第二多、占比28％的「水環境建設」編列2,507億元，更創下有史以來水資源特別條例的最高額紀錄。這筆治水預算編列有以下幾個爭議：

一、至少過去的特別預算仍以「治水」之名，一年最多100多億，這次卻一口氣編滿八年，平均一年300多億，是過去的三到十倍。而且前一個治水預算要到2019年才結束，尚未檢討成效，並不急著再編列經費。

二、許多原屬公務預算、甚至早已通過的案子也改列前瞻計畫，非但談不上前瞻，也有趁機打劫之嫌，而且混亂了公務預算、特別預算的編列原則。例如占704億的水庫工程，包括南投鳥嘴潭人工湖、苗栗天花湖水庫都是之前就已核定的計畫。桃園石門水庫阿姆坪防淤隧道工程，更是早就在施工中。

三、過去一些本來想推動、但沒有行政單位要出錢的計畫，也在這次編進來，例如將台南玉峰堰從家用水庫改為南科工業專管，在賴清德擔任行政院長時，這筆錢由他核定改由前瞻預算支出。而賴在台南市長任內就極力推動這個計畫，用意是解編玉峰堰水源區開發管制。

四、過去的治水預算至少還強調災後復原，這次卻把沒有急迫性、更非關治水的「美化水岸」也納進去。而且編列時沒有明確標的，開放地方申請，這已違反特別預原則，恐流於政治決定、且沒有正當性。

《水利署長怎麼說》 賴建信：前瞻是預見未來

關於以上這些爭議，水利署長賴建信表示，水是最重要的基礎建設，所謂「前膽」不只看現在，而是要預見未來，依照20年、30年後的人口變化、產業發展，規劃需要的用水，讓人民有更好的用水環境。

他舉例，幾個重要水庫災後嚴重淤積，庫容減少，但土砂在底層很難清除，前瞻計畫就比照曾文、南化水庫防淤隧道，再規劃桃園石門水庫、台南白河水庫防淤隧道。尤其石門水庫的負擔相當大，而建設初期沒有考慮到淤積問題，缺水時要休耕，洪水來時，下層取水口被堵住要停水。防淤隧道完工後，也做了上層取水，再搭配區域調度，石門水庫的缺水已漸漸舒緩。

其二，各地水資源狀況不同，如果區域之間能互相支援，水量充足的地區支援缺水地區，就能平衡這個差異性，例如台北翡翠水庫支援桃園石門水庫。而台南的曾文水庫、南化水庫本來無法聯通，前膽計畫中的曾文、南化聯通管，可將兩個水庫串連運用，不但台南地區用水更有彈性，而且還可以支援高雄。

同樣地台中兩個供水系統，大甲溪石崗壩、大安溪鯉魚潭水庫，淨水廠各自獨自，推動大安大甲聯合用水，用意就是為了互相支援。

其三，前瞻計畫之所以要編列再生水工程，是因為未來供水最大的缺口在產業，但不能因為缺水阻礙產業發展、又不能排擠到民生及農業用水，再生水就是一個解方。另外，備援水井及伏流水也是因應氣候變遷風險，備而不用的水源，以前是獨立系統，前瞻計畫則可以將備援與正常系統串連。

其四，至於被批評最多、與治水無關的「水環境改善」，賴建信問：「我們對於排水溝的想像只是讓它不淹水嗎？」他舉日本京都哲學之道為例，那是一條排水溝，可以吸納洪水，又可以是一條美麗的河道，水治好之後，讓人民可以享受水道之美，這就是水環境改善要做的事。

賴建信也強調，所有計畫都有可行性分析、生態檢核，保證不會有任何錢浪費掉。然而這不但是人民的納稅錢，而且還是舉債借來的，應該建立一個可監督的機制，讓治水預算的每一分錢都能被檢視。

◎治水預算分配，引爆3大爭議(單位：億元)

一、 改善水環境》

預算開放地方申請，恐流於政治決定

用途	編列經費
加強水庫集水區保育	130.00
全國水環境改善	280.00
縣市管河川及區域排水改善計畫	720.00
中央管河川改善計畫	431.30
小計	1,561.3

二、 水庫工程》

花大錢，但供水穩定不一定要大工程

用途	編列經費
南投鳥嘴潭人工湖工程	190.04
苗栗天花湖水庫工程	129.42
台中大安大甲聯合用水工程	89.00
新北市雙溪水庫工程	102.00
桃園石門水庫阿姆坪防淤 隧道工程	29.12
台南白河水庫後續更新工程	20.00
台南曾文南化聯通管工程	120.00
雲林湖山水庫第二原水管工程	10.00
金門金沙溪及前埔溪開發計畫	14.85
小計	704.43

三、 發展新技術》

該做的防災、節水工程經費相對少

用途	編列經費
防災及備援水井建置	34.00
伏流水開發工程	20.00
推廣水資源智慧管理及節水技術	13.00
再生水工程	35.00
深層海水取水工程計畫	4.00
加強無自來水地區供水改善	117.00
離島地區供水改善計畫第2期	19.00
小計	242.00