要維持永續水資源，管理只能達到一部份成效，關鍵在建立節水文化。
今年至今沒有颱風入門，導致北部地區多個水庫蓄水下降，從明天14日開始桃、竹、苗、中四縣市實施一階限水。這個限水時間點比2014年大旱時還提早1個半月，意味著未來半年枯水期的缺水風險已然升高。
穩定供水靠兩個手段：管理跟節水。前者，在經歷2014~2015年的大旱之後，經濟部水利署的管理有明顯進展。但後者不進反退，用水需求持續攀高，節水只停留在口號，再好的管理都追不上無止境的需求。因此，未來穩定供水的方向，重點還要從建立節水文化、並落實政策節水做起。
一階限水來得比2014年大旱時更早
比較2020年10月11日、2014年10月11日、2015年2月26日這三個時間點主要水庫蓄水率，就能理解水利署提前限水的原因。
2020年10月11日，北部的石門、翡翠水庫蓄水率約四成，新竹寶二水庫、台中鯉魚潭水庫六成，南部烏山頭+曾文水庫約五成、南化水庫則接近滿庫。2014年同一個時間點，石門、翡翠超過七成，寶二水庫、鯉魚潭水庫、南部三個水庫全數超過七成。
從數據來看，今年10月11日的水庫蓄水率比2014年同期差，因為2014年還有兩個颱風入門，今年卻一個都沒有。水利署統計2003年到2020年這18年來，6月到9月的總雨量平均1585毫米，2020年只有632毫米，是18年來最低。其次2014年931毫米。今年比2014年還要再少299毫米。
而即使2014年底宣布全國休耕43,659公頃，到了2015年2月26日八個地區二階限水時，水庫蓄水率已直線滑落，除了翡翠水庫還維持八成，石門、寶二、鯉魚潭水庫約三成、南部水庫約五成。
依此推估，明年枯水期的供水風險會比2015年更高，如果政策目標要維持民生及工業用水，明年部份地區一期稻作恐怕難逃休耕的命運。
(表)三個時間點水庫蓄水率
水庫 | 2020.10.11 (%) | 2014.10.11 (%) | 2015.2.26 (%) |
翡翠水庫 | 48 | 74 | 83 |
石門水庫 | 43 | 81 | 30 |
寶二水庫 | 62 | 90 | 29 |
鯉魚潭水庫 | 61 | 82 | 35 |
烏山頭水庫 | 69 | 65 | 71 |
曾文水庫 | 32 | 70 | 39 |
南化水庫 | 99 | 98 | 43 |
區域調度提高供水韌性
從數據上可觀察到一些跟往年不同的情況，這跟水利署這幾年的水資源調度有關。今年下雨最多的日子是5月22日的梅雨鋒面，那場雨結束後，水利署長賴建信就跟同仁說：「要有今年沒颱風的打算。」
於是今年抗旱提前從六月就開始，最顯著的成效是區域調度，這點可從翡翠、石門兩個水庫蓄水情況看出端倪。過去翡翠水庫的蓄水率始終一枝獨秀，即使枯水期也能維持七成以上的高蓄水量。但今年10月的數據卻只有48%，相較於過去落差太大，原因就跟水利署推動的「區域支援」有關。
板新二期供水計畫前年完工後，「雙北共飲翡翠水」完成最後一哩路，透過這個供水管線，翡翠水庫的水可以供給石門水庫，這段期間已達到每天72萬噸，大大緩解石門水庫的供水壓力，兩個水庫已是生命共同體。
傳統上對石門水庫的印象是，蓄水量只有2億噸，每年要供水8億噸，水庫要裝滿四次才夠用，石門也成為缺水的指標，但區域調度讓它擺脫獨自調度的困境。然而，上周經濟部長王美花跟過去幾任部長一樣，第一個看的水庫還是石門，顯然沒跟上石門水庫時空環境已不同的腳步。
難以應付不斷升高的工業用水
或許王美花應該看的是翡翠水庫，明年桃園~新竹備援管線完工後，桃園供給新竹的水會增加，翡翠水庫的供水壓力可能擴大。水利署重提興建雙溪水庫，就是為了減少翡翠水庫的供給壓力，但為了供給無止盡升高的工業用水，卻要破壞丁蘭谷低海拔的豐富生態系，這種區域調度就做過頭了。
同樣區域調度頗有成效的，還有從甲仙堰引水到南化水庫蓄存，所以南化水庫才能呈現幾乎滿庫的現象。而未來南化、曾文聯通管完工後，兩個水庫聯合運用的能力也將增強。但另一方面甲仙堰可能被攔走更多水，下游農民要承受更多缺水風險。
此外還有大安大甲聯合用水計畫，水利署會跟你說，兩個水源聯合運用水會增加、不會減少。但他不會告訴你，豐水期時大家都有水用，遇到枯水期時把水攔走，所謂聯合運用到時優先供給的是工業、不是農業。
而這一切都是為了供應不斷升高的工業用水，以台南為例，這幾年已經從每天82萬噸提高到98萬噸。加上鼓勵台商回台投資，未來工業用水需求還會再升高，未來穩定供水的目標，應該放在控管工業用水成長。
從明天起要實施的一階限水，做法是民生用水從晚上11點到隔天上午5點減壓供水，這對有水塔的住商來說沒有影響。而工業要等到二階限水，才會要求每月用水1千度以上的用水大戶減供5%。
2014年在抗旱記者會時，三個科學園區管理局局長都說，減供5%對科學園區完全沒影響，減到10%則有不同程度的影響。也就是說，水利署的限水措施可以因應時空環境不同而改變，從枯水期開始就啟動工業節水，一階限水就強制減5%，而且是所有工業都要減供，不只限於大戶或科學園區。平常工業就幫忙節水，到最後大家都有水用，也不必走到互相排擠的局面。
節水三法的未竟之功
要工業節水還需要政策支持，例如水價調整，但這個已經26年未調整的水價卻拖垮一連串改革措施。低水價的結果就是浪費，依水利署統計，每人每日生活用水從2014年的274公升，提高到2019年的284公升。
而水利署訂的目標是2021年要降到每人每日生活用水240公升，並透過修正《自來水法》來實現，這也是抗旱期間提出的節水三法之一，2016年4月立法院三讀通過，但只要水價持續偏低，人民就不會珍惜。
節水三法另外兩個：《水利法》、《再生水資源發展條例》，分別在2016年5月、2015年12月通過，目標鎖定工業節水。其中，水利法授權對工業開徵耗水費，做為水價未調漲前的過度行政措施。
《再生水資源發展條例》則是為了落實工業用水零成長政策，授權水利署在核發新開發案時，若地點位於缺水區，可強制使用一定比例的再生水，讓企業負起部分自籌水源責任。不過價格還是成敗的關鍵，有便宜自來水可用，政府又對企業百依百順，那個企業會想用貴一點的再生水？
於是2016年就發生股王大立光電，在台中精密機械園區擴廠拒絕使用再生水的事情。還有高雄和發產業園區，2014年環評時滿口答應要用再生水，到了2020年提環評變更，不但將原本每日用水從5500噸，增加到1萬噸，而且承諾要用的再生水，也通通改回來用自來水。結果，耗水費開徵不成、再生水無法推動，節水三法成為未竟之功。
上個月水利署舉行「水與文化國際會議」時，賴建信提到他到德國參訪時發現節水是德國人的DNA，在台灣卻是一件要宣導的事，這觸動他想推動水文化的信念。水與文化的建立需要共識，在氣候變遷年代，管理只能實現一部份功能，合理的政策才是實現永續水資源的一把鑰匙。
本文同時刊登於《風傳媒》
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