沒問成效就撒預算 治水打亂仗？

攝影：張豐年醫師

原文刊登於2013.11.27出刊的《商業周刊》

(補充)2013.11.27立法院經濟委員會審查結果

8年1160億「水患治理特別條例」今年底將結束，行政院另提6年600億的「流域綜合治理特別條例」草案，今送立法院經濟委員，經五個小時答詢，16個條文審查修正完畢，保留最重要的第5條「預算總額600億」、第16條「執行年限到108年12月31日止」，隨後將進入朝野協商(一個月內)。

今天朝野立委對此條例熱烈歡迎、並表示支持，預料此條例應會快速協商完成、快速送院會三讀通過後即可執行。有關待協商的總預算及年限部分，行政院版是6年600億，朝野立委提案加碼到800億到1000億。

民進黨方面，黨團總召柯建銘要求至少應編800億。陳明文要求：「應該8年800億才能解決」。高志鵬說：「我們認為非800億不能達成效果」。林佳龍問：「這次是流域綜合治理，企圖這麼大600億夠嗎？」

國民黨方面，翁重鈞提案編列1000億，黃昭順則說：「預算應盡量寬列」。擔任主席的經濟委員會召委楊瓊瓔說：「這是千呼萬喚始出來，過去是1160億，新條例6年600億，是以一年100 億對吧，本席認為這絕對是不夠的」。

另外民進黨田秋堇要求在條例中加入生態補償、灌排分離、公民參與，以及在預算用途中加入「汙染防治」，但最後都沒有成功，只列入附帶決議。

由於環保團體質疑條例中「改善土地利用價值」字句，有夾帶水源區開發之嫌，民進黨李應元提案刪除通過。

國民黨立委邱文彥提案將條例中「國土防災」字句改為「國土規畫」，讓這個條例具有國土規畫的象徵意義。他並要求協商前應先檢討行政院過去8年1160億的檢討報告，否則多少年多少億都是在喊價。

經濟部長張家祝表示，檢討報告還在行政院，可能要一到兩周才會審查完。也就是說，至今沒有任何立委看到過去8年1160億治水預算的檢討報告。然而立法院這樣也可以審查、並各自喊出未來要多少年、多少錢治水。

文‧朱淑娟

長達八年的一千一百六十億《水患治理特別條例》即將結束，人民很想知道這一大筆錢用到哪裡？發揮什麼功能？達成什麼目標？為何錢花完了，今年八月襲台的康芮颱風還是遍地大淹水？但行政院沒有任何說明，只是繼續撒錢，十一月十四日再通過以特別預算編列六年六百億「流域綜合治理特別條例」草案。

由於「特別預算」是舉債編列，依法必須重大災變、經濟變故等「特別」情事才能編列，但此時台灣並沒有急迫性的災情。而本應替人民看緊荷包的立法委員也未追問檢討報告，反而搶先在十月三日提案追加八百億到八百四十億治水預算，且要求行政院草案通過次日火速送進立法院，並排定二十七日審查，經濟委員會召集委員楊瓊瓔表明當天一定要審完。

十一月十四日立法院經濟委員會審查時，沒有立委有興趣知道治水成效如何，只見需錢若急。立委徐耀昌說：「治水都有必要性，務必要延長。」黃昭順說：「經費不能有折扣。」黃偉哲說：「我們不能等，下週就要審。」

經濟部長張家祝當天沒有拿出任何報告，倒是很爽快回應：「草案是以特別條例特別預算方式編列，期間從一○三年到一○八年，經費上限六百億。」得知「只」編六百億時，立委林岱樺說：「八年八百億是最基本的，怎麼變六年六百億？」從立委們熱烈歡迎的情況看來，最後再加碼到八百、一千億都有可能。

如果治水有效，合理的花費人民絕對支持，怕的是明年又要選舉，如果這錢不是用於治水，而是選舉綁樁，那人民辛苦背債，卻在政治盤算下被糟踏了。

一千一百多億成效何在？

康芮颱風一來，南部照樣淹

其實早在二○○六年行政院編一千一百六十億《水患治理特別條例》時，其正當性就引發質疑。因為治水是國家基礎工程，就像身體時時要保養一樣，平常各級政府在總稅收裡就應該有一定數額是拿來做治水管理工作。

而經濟部每年本來就有補助地方十億元，但地方不重視，錢一進入統籌分配，是否用在治水刀口上，根本無法評估。二○○四年敏督利颱風造成重大災情，地方政府兩手一攤，行政院於是想到編足八年八百億來根絕水患，一般預算沒錢，改舉債編列特別預算。這個草案送進立法院後，八百億暴增到一千一百六十億。

而就在八年治水工作將結束前，卻發生八月康芮颱風造成南部多個縣市大淹水。地方政府不先檢討為何淹水，高雄市等南部五位縣市長反倒開記者會轟中央錢給得太少，要求加編預算。

面對縣市長的咄咄逼人，行政院長江宜樺態度強硬：「地方平時就要做好疏濬工作，不是把經費用於華而不實的活動，不允許任何經費淪為浮濫編列、選舉綁樁、偷工減料。」他還說：「要等釐清有效治水策略後，再根據計畫籌措經費，而不是先編列龐大經費、再設法消耗預算。」

話說得漂亮，但過了兩個月後，行政院拿出六年六百億時的程序卻完全不是這回事，十四日先通過《綜合治理特別條例》，但行政院長江宜樺卻直到一週後的二十日才聽取經建會、經濟部報告，「先預算、再計畫」完全違反了預算編列原則。

台北大學不動產與城鄉學系副教授廖本全說，新計畫擬定的前提是基於對前一個計畫的檢討、問題分析，才知道問題在哪裡、未來要怎麼走。更何況一千一百六十億是重大行政計畫，應依行政程法舉行聽證後，才能送進立法院審查，「這些都沒做就編預算，怎麼可以這樣？」

而從行政院前後態度不一，可看出特別預算編列的政治性。台北大學公共事務學院院長、財政學系教授蘇建榮認為，地方說工程做一半不能停，但他要問行政院的整體規畫在哪裡？花了這麼多錢後還淹水，應該檢討的是過去的治水方法究竟做的對不對。

特別預算變成常態？

這代舉債治水，下一代償還

而更令他擔心的是，近二十年來政府特別預算編列已經常態化，每隔一、兩年就一個，實質已沒有「特別」的意義了。而一般預算已經赤字，特別預算財源主要靠舉債而來《公共債務法》規定，特別預算的舉債不列入舉債上限，如果再把特別預算加進去，舉債都快接近七兆，占國內生產毛額（GDP）將近五○％。

而舉債有世代正義的問題，這一代借的錢，要下一代來還，沒買公債的人要付出較多稅收去支付給有買公債旳人利息。當有一天債務太多，一般稅收償還不了，人民將面臨加稅負擔。如果未來又發生系統性金融風暴，或像九二一、莫拉克等天災地變，政府為了因應這些突發狀況所能採取的財政作為就相對限縮。

同時還要問，為什麼治水的優先性高於其他，而且一編就是六年六百億？排擠其他重要需求？彰化基督教醫院兒科部部長錢建文舉例，美國兒童一出生政府就補助打「肺炎鏈球菌疫苗」四劑，台灣只能兩歲時打一劑，因為政府都說沒錢。

而過去八年一千一百六十億預算執行方式有許多該檢討的地方。經濟部水利署署長楊偉甫說，水利署接到這筆預算後，為了把關成效，事後花了兩年時間定了遊戲規則，地方提報上來的計畫， 經過層層把關後才會同意。

但廖本全認為，即使水利署針對這些工程有審核機制，但也只能討論工程技術問題，覺得可以了就去做，很難從源頭去檢視這些工程是否真的必要。而像疏濬這種平常地方就應做的事，卻用特別預算執行，也沒道理。

此外治理工程也有許多問題，中興大學水土保持系教授段錦浩發現，中南部很多河川裡做的箱籠、蛇籠、護岸，因規畫設計做不好，隔一陣子豪大雨來又沖掉。或是工程完工後不維護，等到全壞了就打掉重做。

台灣水資源保育聯盟發言人陳椒華以南投縣清境為例，營建署調查有九成非法使用，土質鬆動、人為污染、土砂沖刷入萬大水庫，目前水庫淤積已到了「不可能清淤」的地步，繼續清淤只是在浪費錢。南投縣政府不但不處理，日前還向環保署提出「清境風景特定區計畫」政策環評，就地合法。

一邊治水一邊「放水」？

水保法，竟放寬集水區開發

行政院一手灑錢治水，一手卻做破壞水土的事。例如行政院六月通過農委會《水土保持法》修正案、九月通過內政部「全國區域計畫」，就大幅放寬水庫集水區開發，等於從源頭增加治水的困難。這就像一邊吸毒、一邊吃藥一樣荒唐。

陳椒華也觀察到，六年六百億「流域綜合治理特別條例」中，還暗藏許多鬆綁水源區土地開發的項目。過去曾發現內政部挪用治水預算重製水庫集水區都市開發計畫圖，她要求未來治水預算絕對不可以再發生這樣的事。

楊偉甫強調，過去整治過的地區都已有成效，但極端氣候下雨會愈來愈難掌握。水利署遇到的困難是，無法事先預知各地方開發計畫，以致於常常是計畫完成了才找水利署去解決淹水問題，這樣也只能做滯洪工程去解決。而國家在推動重大政策時也是決定後才找水利署要水，觀念不改，要不缺水、不淹水是很難做到的。

另外成功大學工學院院長游保杉也認為，地方政府不能一邊治水、一邊在做增加治水困難的事。未來任何土地開發都不應再增加原來土地的逕流量，造成河川負擔。

立委田秋堇在廿五日舉行的公聽會中，要求未來六年六百億治水條例用途應多用於治水管理，而非治水工程，且應增加灌排分離、生態補償項目。

治水管理是基礎工程，應該回歸行政常軌，回到一般預算編列。如果把治水當政治議題，讓專業文官只為政治服務，或是假借治水名義、實質是做選舉綁樁，不但未來治水將陷入困境，人民也不會允許政府及民代繼續如此操弄。

(小辭典)何謂特別預算

在預算的體系中，除了每一會計年度經常編列的中央政府總預算及附屬單位預算外，下列四種情事行政院可編列特別預算：國防緊急設施或戰爭、國家經濟重大變故、重大災變、不定期或數年一次之重大政事。

特別預算財源主要靠舉債，不受公共債務法舉債額度限制。過度舉債，不但國家債信評等將下降，未來政府還可能加稅來償還。

(註)八年一一六○億各部會分配情形

主管部會	工作項目	預算(億)
經濟部	河川、排水、海堤	800
內政部	雨水下水道	60
農委會	農田排水	55
農委會	水土保持	85
農委會	治山防洪	160
	合計	1160

(註)各縣市治水預算分配表

縣市	經費(億)
台南市	169.68
高雄市	101.37
雲林縣	83.09
嘉義縣	65.08
屏東縣	64.78
彰化縣	61.33
宜蘭縣	41.73
新北市	41.17
台中市	29.93
苗栗縣	20.40
台東縣	16.75
桃園縣	13.63

資料來源：經濟部水利署

製表：朱淑娟