匆促立法，氣候變遷因應法淪為政治協商

氣候變遷因應法匆促立法，只談願景並無法解決實質問題。(圖/風傳媒)

 
本文同時刊登於《風傳媒》
 
文‧朱淑娟2022.5.17
 
上周立法院多個委員會聯席審查「氣候變遷因應法」，只花2天就審查通過(逐條審查只有一天)。審查過程中，只要稍有不同意見法條就保留，而不是進一步討論、釐清，於是幾乎所有爭議法條都被保留下來。而這些在之後的政黨協商也不會有實質討論機會，最後只淪為政治協商。
 
這些被保留的法條包括：要開徵碳費、還是碳稅？碳費或稅怎麼收、收多少、如何運用才符合公平正義？行政院永續會能否擔任這個法案的整合工作？以及各部會分工要不要明確寫進母法，而不是放在說明欄等等。
 
 
要解決問題，不是宣示願景
 
感覺上整部法的氛圍，就只是急著要把蔡總統的「2050淨零碳排」寫進去，至於要如何實現這個目標，又把「確保國家能源安全、逐步降低化石燃料、推動再生能源、逐步落實非核家園願景」這四件事寫在一起，但其實這四件事跟淨零碳排之間，實務上有蠻大的衝突性。
 
如果是《環境基本法》，只談願景就沒問題，但《氣候變遷因應法》並不是在談願景，而是要解決問題，有目標、有政策及方法，而這些政策及方法需要一個有實質公權力的機關，統籌各部會負責事項。很難想像一個沒有公權力、組成還包括學者、民間人士的行政院永續會，要如何擔起這個重責大任。更何況，各部會的明確職責還沒有寫進母法裏。
 
環保署長張子敬認為，大家的疑慮是因為過去永續會功能不彰，但未來的永續會有專案小組、專責人員、預算，功能跟過去不同。但行政職掌愈明確愈好，一個定位不清的組織架構，最後反而變成各部會推責的藉口。
 
 
碳費、碳稅爭議無解，依然通過
 
在諸多爭議中，就屬收碳費、還是碳稅歧異最大。法案設計是收碳費，而就在立法院審查當天，民眾黨舉行記者會，堅持應收碳稅、不是碳費，並強調碳稅才有經濟誘因，只要提高生產效率，就能減少排碳、少繳稅，同時促成產業升級，此外稅收分配也較能實現社會正義。
 
那碳費為什麼不能達到相同效果？要回答這個問題，不妨回到20多年前環保署開徵「空汙費」來檢討，而目前碳費的設計跟空汙費一模一樣。企業依指定汙染物排放量支付空汙費，並將這筆費用列為「支出」，雖然同樣可達到節稅效果，但跟「少排放、少繳稅」的態度不同。
 
當年在討論空汙費時，也討論過是否徵空汙稅。如果收稅，錢就會進入國庫統籌分配，收費則可以成立基金變成俗稱的「小金庫」，專款專用於空汙改善。聽到「專款專用」，你可能會認為這種方式比較好，因為與徵收的目的相符，如果進入國庫就可能被用到其他地方。
 
但專款專用也可能因為過於僵化，反而無法達到效果。舉一個例子，空汙嚴重時要禁止汙染車輛進入敏感區，例如學校附近。但要做這件事可能衍生出空汙費無法專款專用的費用，例如服務人員的交通津貼，因為無法取得津貼，反而降低縣市推動的意願。
 
 
碳費變成小金庫，可能無法發揮實質效果
 
另外，用錢的是人，一旦部會將空汙費視為小金庫，用途就會涉入許多政治考量，只要看這些年環保署是怎麼使用空汙費就知道了，花很多錢在補助汰換汽機車、甚至汙染大的柴油車，完全是政治選票的操作。
 
而環保署的小金庫，一部分又會變成地方政府的「小小金庫」，形成中央、地方互相搶奪的局面。2018年修空汙法，就在台中市長林佳龍大力爭取下，把原本由中央統收的移動汙染源空汙費，移撥20%給地方。
 
理論上，隨著空汙改善，空汙費應該愈收愈少才對，但這些年來空汙費使用金額卻因為補助名目愈來愈多出現虧損。依立法院預算評估報告，2020年的空汙費收入45億7千萬，卻用了63億6千萬。如今環保署一方面強調空汙改善，另一方面空汙費愈收愈多，不是很奇怪嗎？
 
 
貨物稅併入能源稅，就不會有重複課稅問題
 
而行政部門在回答為何採取碳費、而非碳稅的說法都太隨便，例如財政部說，貨物稅已經有能源稅或碳稅性質，不宜重複課徵。但其實早在2006年行政院召開「能源稅條例草案」研商會時，就提到配合能源稅開徵，把貨物稅併入能源稅，以不增加稅收為原則。

環保署預估今年9月應該可以三讀通過，但這個法案會造成什麼影響還看不出來，因為很多細節還要看子法怎麼訂。為什麼不訂清楚？一來，部會分工沒有協商好，二來，細節要怎麼做其實也還沒想清楚。而這樣的立法品質，能否實現2050淨零碳排，也實在讓人擔心。