2012年7月14日 星期六

政策形成與依法行政

‧朱淑娟/2012.7.14

《獨立媒體學院》今邀請環保署主任秘書符樹強談「政策形成的過程」,他以「依法行政」、「程序正義」為題,分享30多來在行政機關的豐富經驗。事實上所有政策形成都貫穿在立法之上,兩者互為表裏,對一個記者來說,同時熟悉這兩大領域,才能建構自己處理公共政策、監督行政的新聞知識。

他表示,立法、執法是公務員最重要的兩個工作,法律形成表面上是經立院三讀通過,但其形成過程多由行政部門發動。我們經常聽到行政部門提到「報院」,意思就是行政機關研擬法後需報行政院,隨後由一位政務委員審查,而行政院的高度就是協調相關部會意見,平衡各部會可能的影響。

一字之差 失之千里

而這種平衡往往有牽制的力量,例如《空氣汙染防治法》第八條原本有「總量管制」的設計,當初草案設計精神是希望將高高屏這些空氣不好的地區公告為「總量管制區」,一旦公告有就會有許多政策工具去改善空氣。

但這個條文到了行政院,在第12條加註了必須「會同」經濟部一起公告,而經濟部到今天沒有同意,這個牽制力量導致無法落實總量管制。 

符樹強說,其實環保署希望的是「會商」而不是「會同」,而這一字之差權力大不相同。「會同」是要由環保署、經濟部兩立首長共同蓋官印才生效,「會商」的意思則是:我跟你商量過了噢,但我自有我的裁量。

環保署主管的法律共15個,一是「環境基本法」。這陣子常聽到「環境基本法」中的「環保優先」,但基本法只有訓示規定,並沒有拘束力,而為何訓示不能成為行政慣例,又回到國家對於經濟發展、環境保護誰先誰後的認知問題。

其他14個法違反者必有罰則,沒有罰則的法律一如沒有牙的老虎。

依法行政的真偽

「依法行政」是近年來民眾從各級官員口中聽到最多的一句話,然而依法行政有真有假,講的愈大聲的通常是違法者。

當人民違反環保法規,行政機關的處理有四段論

1、開出罰鍰同時限期改善
2、按日連罰:依「舉證反轉」原則,違法者在改善期間內要主動通報改善與否,未通報視為未改善,而行政機關在這段期間都可按日開罰。

3、停工停業:同時斷水斷電。停工是指企業某部分停工,停業則是全面停業
4、撤銷許可證

前行政院秘書長林益世事件引出中鋼爐石處理問題,如果爐石有汙染可能,為何中鋼不付出成本去處理,而是立即轉到中下游,形成不法共犯。

而高雄市環保局這邊則以「行政指導」要求中鋼對地勇公司斷料,監察院調查高雄市環保局長李穆生依什麼法可以斷料?李回答是用「行政指導」。

符樹強表示,如果環保局認為地勇是汙染大戶,環保局要執行的是以上所言的四段論,但卻捨正途而不為,濫用源頭管制的斷料,這已逾越了分際。

程序正義的力量

他強調,只要掌握程序正義實質正義垂手可得。例如台東美麗灣事件,從中央到地方都看到程序的不正義,例如用「切香腸理論」去規避應做的環評審查、在周日這種奇怪的時間開環評會、且官員不迴避。

再則外界要求美麗灣應由中央接手環評審查,但中央說只有觀光旅館才該由環保署接手。繼續追問:什麼是觀光旅館?觀光局說是指有來登記的,如果沒登記的就不是。但試問環境把關者不是應從「實質認定」去切入嗎?如果實質去看,美麗灣是什麼飯店呢?他強調:唯有實質才具有意義。

依法行政三原則

一、法律優位原則

憲法代表司法權、法律代表立法權、命令代表行政權。法律位階高於命令,牴觸者無效,這就是法律優位原則。而行政、立法、司法三者也存在角力關係。立法院有權審查「命令」是否違法。司法院有權審查命令、法律是否違憲。

「法律」有四種法、律、條例(如:飲用水條例)、通則
「命令」名稱有七種:規程、規則、細則、辦法、標準、綱要、準則。

「命令」以性質來分,又分為2類:
1、法規命令:由法侓授權,效果等同於法律。
2、行政規則:又有內規、外規

聲請釋憲
法律也可能違憲,可聲請大法官解釋,這是人民司法最後一道救濟途徑。不過聲請的前提是,人民已用盡所有訴訟手段,而且每打官司必敗、終局判決且走頭無路,懷疑法官引用法律或命令違憲。

二、法律保留原則

某些事項應保留以法律定之,沒有法律依據,行政機關不能用命令就處理。主要應保留的事項指涉及人民權利義務者,例如:收費、罰鍰、路邊攔檢、土地徵收 等,如果有一個機關只用辦法就處理這些事項,就違反法律保留原則。

層級化的法律保留體系:

1、憲法保留:法令都是由立法院通過,當政黨輪替可能有些法會改變,但人民權利不能朝不保夕,關於人身權、財產權,都要保留在憲法規範。

2、絕對法律保留:剝奪生命或限制人身自由者,保留給法律規定。
3、相對法律保留:對於人民其他自由權,容許授權法規命令規範。 
4、無需法律保留:無涉人民自由權利者,由行政機關自己訂定命令或規則。

三、一般法律原則

1明確性原則
就是行政內容要明確,否則就容易製造脫法的巧門,例如業者被抓到偷倒廢棄物氣物,但業者指這是原料、不是廢棄物,就脫離了廢棄物清理法管制。

2、比例原則
簡單講就是「殺雞不能用牛刀」,違反等於違法。例如違某個法的罰款是660萬,但執法者一下就開最高罰60萬,可能違法比例原則。後來為了讓開罰有一個依據,環保署訂了「裁量準則」規範何種情況應開罰的金額。

3、平等原則
如果沒有正當理由,不得有差別待遇。例如早年環保署推動限塑政策,只限塑膠杯,不限紙,有塑膠業者找出環保署委託的一份報告,內容指出紙的汙染大於塑膠,主張環保署執法不符合平等原則。

4、信賴保護原則
人民原來信任政府的,受了損失該向誰求償?當初立法原由是某處分被撤並非人民的原因造成時,政府應給予信賴保護。不過中科三期引發公益與私益的衝突,什麼是值得保護、什麼又不值得保護?

5、不當聯結禁止原則
就是不能「任意牽拖」的意思,例如做成行政處分又附帶條件,例如有一規定,如不交罰款就不給執照就屬不當聯結。

6、合目的性裁量原則
不但要適法、且要妥當,例如某業者違反放流水標準,第一次就開最高額罰鍰60萬,可能不違法,但卻可能不洽當。

關於裁量也有行政、司法的角力,通常兩方有一個默契,行政權有判斷餘地請司法遵重,司法只能審查法律,妥不妥當則由行政機關決定。

但有些情況司法會介入,例如中科三期事件,法院認為環保署未參酌環評會中一位委員意見,導致環評審查因資訊不正確而被誤導,而這與環保署主張應遵重多數決無關,因為真理往往在少數。在這個案子裏,法院不碰專業,但認為程序有瑕疵,而程序問題會影響實質結果的彰顯,最後判環評無效。

7、期待可能原則
8、公益原則

記者之鑰

符樹強表示,記者在判斷一件事合不合法時,可從法源依據切入。他也鼓勵媒體人應扮演扭轉公權力的角色,掌握問題核心的關鍵是要「親見親聞」,且要「耳根圓通」,仔細在各種場合聽各方意見,然後要做到勤快,就會有收穫。

而所謂「道高一尺、魔高一丈」,表示道還要再高一點,才能促成改變。

2 則留言:

匿名 提到...

主任秘書官僚刀筆吏
忽視
部門憲法環境基本法
毫不奇怪

匿名 提到...

環保署制訂法規的人員往往不具備所需的法律專業背景,而法規會也僅扮演形式上的角色,
早已喪失原本應發揮的功能,
任由前署長憑己意打亂台灣環境政策原有的架構和制度。