政策形成與依法行政

中科三期引發公益與私益的衝突，以及信賴保護的論戰。

文‧朱淑娟2012.7.14

《獨立媒體學院》今邀請環保署主任秘書符樹強談「政策形成的過程」，他以「依法行政」、「程序正義」為題，分享30多來在行政機關的豐富經驗。事實上所有政策形成都貫穿在立法之上，兩者互為表裏，對一個記者來說，同時熟悉這兩大領域，才能建構自己處理公共政策、監督行政的新聞知識。

他表示，立法、執法是公務員最重要的兩個工作，法律形成表面上是經立院三讀通過，但其形成過程多由行政部門發動。我們經常聽到行政部門提到「報院」，意思就是行政機關研擬法後需報行政院，隨後由一位政務委員審查，而行政院的高度就是協調相關部會意見，平衡各部會可能的影響。

一字之差 失之千里

而這種平衡往往有牽制的力量，例如《空氣汙染防治法》第八條原本有「總量管制」的設計，當初草案設計精神是希望將高高屏這些空氣不好的地區公告為「總量管制區」，一旦公告有就會有許多政策工具去改善空氣。

但這個條文到了行政院，在第12條加註了必須「會同」經濟部一起公告，而經濟部到今天沒有同意，這個牽制力量導致無法落實總量管制。 

符樹強說，其實環保署希望的是「會商」而不是「會同」，而這一字之差權力大不相同。「會同」是要由環保署、經濟部兩立首長共同蓋官印才生效，「會商」的意思則是：我跟你商量過了噢，但我自有我的裁量。

環保署主管的法律共15個，一是「環境基本法」。這陣子常聽到「環境基本法」中的「環保優先」，但基本法只有訓示規定，並沒有拘束力，而為何訓示不能成為行政慣例，又回到國家對於經濟發展、環境保護誰先誰後的認知問題。

其他14個法違反者必有罰則，沒有罰則的法律一如沒有牙的老虎。

依法行政的真偽

「依法行政」是近年來民眾從各級官員口中聽到最多的一句話，然而依法行政有真有假，講的愈大聲的通常是違法者。

當人民違反環保法規，行政機關的處理有四段論：

1、開出罰鍰同時限期改善

2、按日連罰：依「舉證反轉」原則，違法者在改善期間內要主動通報改善與否，未通報視為未改善，而行政機關在這段期間都可按日開罰。

3、停工停業：同時斷水斷電。停工是指企業某部分停工，停業則是全面停業

4、撤銷許可證

前行政院秘書長林益世事件引出中鋼爐石處理問題，如果爐石有汙染可能，為何中鋼不付出成本去處理，而是立即轉到中下游，形成不法共犯。

而高雄市環保局這邊則以「行政指導」要求中鋼對地勇公司斷料，監察院調查高雄市環保局長李穆生依什麼法可以斷料？李回答是用「行政指導」。

符樹強表示，如果環保局認為地勇是汙染大戶，環保局要執行的是以上所言的四段論，但卻捨正途而不為，濫用源頭管制的斷料，這已逾越了分際。

程序正義的力量

他強調，只要掌握程序正義，實質正義垂手可得。例如台東美麗灣事件，從中央到地方都看到程序的不正義，例如用「切香腸理論」去規避應做的環評審查、在周日這種奇怪的時間開環評會、且官員不迴避。

再則外界要求美麗灣應由中央接手環評審查，但中央說只有觀光旅館才該由環保署接手。繼續追問：什麼是觀光旅館？觀光局說是指有來登記的，如果沒登記的就不是。但試問環境把關者不是應從「實質認定」去切入嗎？如果實質去看，美麗灣是什麼飯店呢？他強調：唯有實質才具有意義。

依法行政三原則

一、法律優位原則

憲法代表司法權、法律代表立法權、命令代表行政權。法律位階高於命令，牴觸者無效，這就是法律優位原則。而行政、立法、司法三者也存在角力關係。立法院有權審查「命令」是否違法。司法院有權審查命令、法律是否違憲。

「法律」有四種：法、律、條例(如：飲用水條例)、通則。

「命令」名稱有七種：規程、規則、細則、辦法、標準、綱要、準則。

「命令」以性質來分，又分為2類：

1、法規命令：由法侓授權，效果等同於法律。

2、行政規則：又有內規、外規

聲請釋憲

法律也可能違憲，可聲請大法官解釋，這是人民司法最後一道救濟途徑。不過聲請的前提是，人民已用盡所有訴訟手段，而且每打官司必敗、終局判決且走頭無路，懷疑法官引用法律或命令違憲。

二、法律保留原則

某些事項應保留以法律定之，沒有法律依據，行政機關不能用命令就處理。主要應保留的事項指涉及人民權利義務者，例如：收費、罰鍰、路邊攔檢、土地徵收 等，如果有一個機關只用辦法就處理這些事項，就違反法律保留原則。

層級化的法律保留體系：

1、憲法保留：法令都是由立法院通過，當政黨輪替可能有些法會改變，但人民權利不能朝不保夕，關於人身權、財產權，都要保留在憲法規範。

2、絕對法律保留：剝奪生命或限制人身自由者，保留給法律規定。

3、相對法律保留：對於人民其他自由權，容許授權法規命令規範。 

4、無需法律保留：無涉人民自由權利者，由行政機關自己訂定命令或規則。

三、一般法律原則

1、明確性原則

就是行政內容要明確，否則就容易製造脫法的巧門，例如業者被抓到偷倒廢棄物氣物，但業者指這是原料、不是廢棄物，就脫離了廢棄物清理法管制。

2、比例原則

簡單講就是「殺雞不能用牛刀」，違反等於違法。例如違某個法的罰款是6到60萬，但執法者一下就開最高罰60萬，可能違法比例原則。後來為了讓開罰有一個依據，環保署訂了「裁量準則」規範何種情況應開罰的金額。

3、平等原則

如果沒有正當理由，不得有差別待遇。例如早年環保署推動限塑政策，只限塑膠杯，不限紙，有塑膠業者找出環保署委託的一份報告，內容指出紙的汙染大於塑膠，主張環保署執法不符合平等原則。

4、信賴保護原則

人民原來信任政府的，受了損失該向誰求償？當初立法原由是某處分被撤並非人民的原因造成時，政府應給予信賴保護。不過中科三期引發公益與私益的衝突，什麼是值得保護、什麼又不值得保護？

5、不當聯結禁止原則

就是不能「任意牽拖」的意思，例如做成行政處分又附帶條件，例如有一規定，如不交罰款就不給執照就屬不當聯結。

6、合目的性裁量原則

不但要適法、且要妥當，例如某業者違反放流水標準，第一次就開最高額罰鍰60萬，可能不違法，但卻可能不洽當。

關於裁量也有行政、司法的角力，通常兩方有一個默契，行政權有判斷餘地請司法遵重，司法只能審查法律，妥不妥當則由行政機關決定。

但有些情況司法會介入，例如中科三期事件，法院認為環保署未參酌環評會中一位委員意見，導致環評審查因資訊不正確而被誤導，而這與環保署主張應遵重多數決無關，因為真理往往在少數。在這個案子裏，法院不碰專業，但認為程序有瑕疵，而程序問題會影響實質結果的彰顯，最後判環評無效。

7、期待可能原則

8、公益原則

記者之鑰

符樹強表示，記者在判斷一件事合不合法時，可從法源依據切入。他也鼓勵媒體人應扮演扭轉公權力的角色，掌握問題核心的關鍵是要「親見親聞」，且要「耳根圓通」，仔細在各種場合聽各方意見，然後要做到勤快，就會有收穫。

而所謂「道高一尺、魔高一丈」，表示道還要再高一點，才能促成改變。