原文刊登於《風傳媒》
文‧朱淑娟
2018.9.11
「全國農業會議」上周六落幕時，正好迎上台北一場暴雨，似乎在回應整場會議的討論焦點，氣候變遷下台灣農業永續的挑戰。會中，農委會主委林聰賢說了一段非常好的話：「台灣農業永續一定是先有土安、環安、農安、才有食安。」然而對照七年前舉辦的「全國糧食安全會議」，許多指標不進反退，而且在農地不斷流失、灌溉用水不足及汙染下，要維持農業永續已經愈來愈困難。
首先是會議的定位，農委會說距離上次農業會議已經過15年，也就是民進黨執政的2003年。這個說法非常奇怪，因為2011年就舉辦過「全國糧食安全會議」，總統、行政院長都到場做重要宣示，當然是一次重要的農業會議。就連現任農委會副主委陳吉仲都是當年與會的重要學者，不能因為是國民黨辦的所以不算，反而應將上次會議結論拿出來檢討，才能看出這七年之間台灣農業的進退。
台灣糧食自給率不進反退，這次目標乾脆不訂了
在七年前那場會議中，行政院引用經濟學人雜誌，強調糧食危機是一場「寂靜的海嘯」，而當時我國糧食自給率只有32%，已處在危機之中，因此那次會議做出最重要的結論，就是「2020年國內糧食自給率要提高到40%」。這個大目標也牽動幾乎所有其他目標，包括要保存優良農地，要嚴審農地變更，以及活化休耕農地，提供安全及足夠的灌溉用水等等。七年後這些目標達成了嗎？
先看糧食自給率。2014年曾經提高到34%，但2016年又降回31%，距離40%的目標愈來愈遙不可及。當年農委會解釋為何糧食自給率這麼低的說法是，因為小麥、玉米、黃豆等國內生產只有2%，未來要提高國內自產比率。但七年後的今天，提出的數據還是小麥等自產率只有2%，七年之間完全沒變。而這次會議就乾脆不再提糧食自給率了，當年那個40%的目標已隨風而逝。
而提升糧食自給率另一個手段是活化休耕農地，當年的休耕農地有20萬公頃，預計到2020年要活化14萬公頃，但七年後休耕農地還是20萬公頃，一寸都沒有往前走。此外為了保有優良農地，當年也提到要總量管制，嚴審農地變更，尤其是台糖農地。但事實上，這些年來農地被各種名目占用已不斷流失。
農地不斷流失，實際耕作面積只剩57萬公頃
依照農委會去年10月公布的「農地資源盤查」，台灣可耕地80萬公頃，但實際用於生產的耕地只剩57萬公頃，三成耕地被占用(如附表)，包括工廠、農舍、住宅、商場等等，其中非法工廠就占了1.3萬公頃，比例最高。
民進黨或許會說，這是國民黨時代沒把農地管好的結果，那就來看看民進黨時代對於農地又做了什麼。
首先是民進黨剛上台的2016年9月，在行政院政策指示下，為農地上非法工廠找到就地合法的解套途徑，讓186處、546公頃農地工廠可以編定特定區，其中位於「特定農業區」有112處、311公頃、411家廠商。這部分陸續由縣市政府送件到內政部營建署，先將這些位於「特定農業區」的工廠地目變更為「一般農業區」，再輔導變成丁種建築用地，就能合法經營。
再來是2017年10月，國發會主委陳美伶在行政院「加速投資台灣」會議中，建議台糖農地轉做工廠使用，應放寬到10公頃才需要環評(現預公告為1公頃)。並指非都市土地10公頃才要環評做對照，台糖農地規定較嚴。
再來是今年5月彰化縣長魏明谷、政務委員張景森跟彰化水五金業者座談，提出解套非法工廠的多種辦法，包括特定農業區變更一般農業區、新訂都市計畫，張景森還強調這是要落實「蔡總統田園化生產聚落的政策」。
也就是說，過去七年來，農地變更非但沒有嚴審，反而配合政策而不斷開後門釋出，並衍生出農地受重金屬汙染的問題。而如果不能確保農地數量及品質，就很難落實行政院長賴清德在閉幕會中宣示的「確保農地與農業水資源無虞」。
農業用水再減一成，如何確保農業水源無虞？
另一個保障糧食安全的做法是保障農業用水無虞，從帳面上來看，農業用水占總體水資源比例約七成，但這是指帳面而言，實際上農業用水移撥給工業用水已是常態，而且一遇枯旱，休耕也是最優先的因應手段。
而為了保障工業不缺水，行政院給農委會一個最新的目標，就是農業用水的比例要從目前的七成降到六成。以全國一年總用水量200億噸來算，一年就會少20億噸。但另一方面，現在實際生產農地57萬公頃，距離安全糧食74~81萬公頃還有一段距離，未來如果要增加耕作面積，也需要更多水。
林聰賢在回答這個問題時表示，農業用水還有節省空間，包括降低漏水率、將耗水農作轉為旱作。另外他舉今年春季台南枯旱的例子，延後灌溉時間，改變灌溉周期或灌溉方式，都有助於節約農業用水。不過這些都只是實驗階段，也沒有明確的努力目標，未來能不能確保農業用水無虞，現在說還太早。
而這次會議農委會在動用這麼多人力、時間所獲得的73項結論，多數都是努力方向，缺乏具體可追蹤的數字目標。尤其不能針對上一次會議目標做不到的地方有所檢討，更是可惜。而未來能不能如農委會所說的打造一個「循環永續、安心安全、智慧前瞻、幸福樂業的全民農業」，則有待日後揭曉。
(附表)2017年各種占用農地行為分析表
平地農地
(公頃)
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山坡地宜農地(公頃)
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道路或停車場
|
6,456
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7,193
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河川或水利設施
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15,410
|
3,456
|
農舍
|
4,930
|
1,907
|
住宅
|
6,795
|
4,962
|
工廠
|
13,859
|
1,854
|
商場或餐廳
|
3,017
|
992
|
殯葬設施
|
1,914
|
2,151
|
宗教寺廟
|
1,055
|
1,179
|
公共或公用設施
|
2,370
|
1,641
|
土石採取或堆置
|
1,448
|
341
|
遊憩設施
|
878
|
1,364
|
其他使用
|
8,996
|
36,446
|
合計
|
67,127
|
63,486
|
資料來源：行政院農委會
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