2015年7月28日 星期二

五之二:無雨的年代,休耕的農田

摘要:
每當缺水,總是優先以休耕來因應民生及工業用水,這次也不例外,從南到北七個灌溉區43,659公頃農田休耕,是13年來範圍最大的一次。休耕對農民及農村的傷害很大,許多佃農領不到補償金也無田可耕。這一章主要探討休耕對農民的影響,另外也提到台南掌水工的案例,因節水做在缺水前而免於休耕。未來面對缺水有沒有更兩全其美的做法,而不是犧牲農民來成全民生及工業用水。 
雖然停灌,但洪箱還是努力種植作物,她呼籲政府停灌不一定要休耕,
可以輔導農民改種較不需要水的雜糧。(攝影‧朱淑娟)

2014年11月底選舉落幕,12月8日行政院長江宜樺為國民黨敗選下台,副院長毛治國升任,有史以來第一次行政院長在上台首日就到水利署關心水情,由此可見缺水的緊張情勢。他當天就透露休耕的訊息:「明年部分地區一期稻作可能要休耕以因應民生及工業用水,希望農業部門即早因應。」
十天後,12月17日經濟部水利署就宣布:苗栗明德水庫灌區1,175公頃、台中大安溪流域北岸灌區4,625公頃,明年一期稻作停灌休耕。
再一周後,12月25日新任縣市首長走馬換將,當天再宣布擴大停灌休耕區域,面積擴及桃園、新竹、台南、嘉義,再加上2015年1月29日宣布的苗栗中港溪灌區,2015年一期稻作總計43,659公頃農田停灌休耕。 
2015年一期稻作停灌休耕灌區、面積表
灌區公頃預估可節水量(萬噸)
苗栗明德水庫灌區1,1751,500
台中大安溪流域北岸4,6255,000
桃園水利會灌區22,67714,000
新竹頭前溪灌區及鳳山溪灌區4,60612,000
嘉義灌區及白水溪8,4938,400
苗栗中港溪灌區2083774
合計43,65941,674
資料來源:行政院農委會   整理:朱淑娟
水利署統計,13年來共有五次停灌休耕:2002年、2003年、2004年、2006年、2010年,其中以2004年休耕面積最多,達65,385公頃。這次面積雖然比2004年少,但範圍卻比較廣,值得注意的是,過去13年來從沒有休耕紀錄的台中,這次也在休耕之列,台中的水資源出了什麼問題嗎?  
2002~2010年停灌休耕地區、面積
年度灌區面積
2002石門石門大圳新竹頭前溪(小計)10,4394,339(14,778)
2003桃園大漢溪新竹頭前溪(小計)24,7492,897(27,646)
2004桃園大漢溪石門大漢溪新竹頭前溪新竹鳳山溪部分
嘉南曾文溪
嘉南白水溪
苗栗中港溪
苗栗後龍溪
(小計)
24,52412,2064,920266
18,159
564
2,222
2,524
(65,385)
2006新竹頭前溪+鳳山溪部分桃園大漢溪苗栗後龍溪
(小計)
5,06524,5971,166
(30,828)
2010嘉南曾文溪嘉南白水溪苗栗後龍溪苗栗中港溪
(小計)
18,0969111,1752,184
(22,366)
資料來源:經濟部水利署   整理:朱淑娟

缺水總是第一個想到休耕,引發農民抗議
這些年來各地農民經歷土地徵收事件,比過去更勇於站出來捍衛自己的權利,休耕令一發布,受影響的農民紛紛抗議,他們主張依《水利法》第18條規定,用水優先順序第一位是「家用及公共給水」,第二位是「農業用水」,第四位才輪到「工業用水」,但為什麼每遇缺水都優先停灌休耕?農民強調這已違反水利法用水順序的規定。
水利署則拿出《水利法》第19條回應:「當水源不敷公共給水時,得停止或撤銷公共給水以外的水權」,並強調優先休耕並不違反水利法。隨後訂出休耕補償辦法,由經濟部、農委會、以及用水量大的科技部科學園區共同負擔。
補償標準分四級,最高補償每公頃85,000元,台灣各地稻作收成狀況不同,一公頃約可收成五到六噸稻穀,扣除整地、插秧、收割、烘乾、輾米、以及秧苗等成本,一公頃補償85,000元算是合理可接受。但問題出在補償金是補償地主,佃農以及廣大的代耕、種苗、資材、倉儲、運銷等農事從業人員就成為休耕的受害者,領不到補償金、也無法耕種,這一季的生活費全數泡湯。
2015年停灌休耕補償標準
停耕種類補償金額每公頃(元)
不種稻作、未種植其他作物、種植綠肥85,000
不種稻作、未種植其他作物78,000
不種稻作、轉種植其它作物39,000
已育秧苗依現地查核實發每箱30元,每公頃20箱為上限7,500
資料來源:行政院農委會   整理:朱淑娟

想了解這次被休耕農民的想法,12月27日一個寒冷有雨的傍晚,我來到新竹市竹北農民田守喜位於田中間的家,他在這裏租地種稻,自耕、自輾、烘乾、自銷,用的是頭前溪灌區東興圳的水源,是這次七個停灌區之一。



田守喜的田被休耕的消息傳出後,在社會上引起廣大的注意,原因是竹北樸玉這個灌區不但是台灣數量有限的特定農業區,而且田守喜已經是台灣優秀農民的代表,熱愛農作、又能種出優良稻米,這樣的地被休耕、這樣的農民無水可種田,對休耕及農業政策都是一大諷刺,也曝露出區域水資源分配的衝突。
田守喜說,「10多年前桃園區農業改良場育成桃園三號時,我被米中淡淡的芋頭香深深吸引,是最早種植這個品種的農民,後來許多農民跟進,現在竹北桃園三號已成為台灣有名的在地稻米品牌,大家都覺得奇怪桃園三號竟然在我們竹北種出名號啊。」
他說:「因為我們這裏是特定農業區,土質好、灌溉水源豐沛,加上用自然農法種植,種出來的米粒粒香Q飽滿。」2014年10月他與竹北其他三位農民以「桃園三號」奪下農委會「第一屆全國名米產地冠軍賽」冠軍獎。沒想到不到兩個月,他的田就被通知停灌休耕,連種植的權利都被剝奪。
田守喜是典型停灌休耕的受害者,他全家的收入就靠5月、11月兩次收割稻穀所得,一期稻作休耕對他這樣的佃農代表的意義是「半年收入全部泡湯」。而對一個專業農民來說,休耕期間不可能做別的工作補貼收入,「我打算種一些雜作,雜作需要的水不多,靠下雨就可以,多少可補貼一點收入。」
田守喜站在新竹縣長頒給他「竹縣之光」的匾額下,無奈的說:「老天不下雨也不是政府的錯,但農民很弱勢,工業應該也要節水才對。」
工業用水優先,新竹農民每旱必休耕
13年來六次休耕紀錄,新竹縣的頭前溪灌區就中了五次,休耕頻率之高居全國之冠,原因就跟新竹龐大的工業用水脫不了關係。
依台灣自來水公司統計,2014年全國平均自來水售水量,民生用水(家戶+商業+軍眷+機關及其他)用水佔73.43%,工業用水佔26.57%。而不同區域因工商發展比重不同,民生及工業用水比例差異很大,新竹縣市的工業用水就佔自來水售水量42.7%,桃園、新北市佔39.2%,台南、高雄佔32%。反之花蓮、台東工業較少的縣市,工業用水比例就很低。
不過台灣藍色東港溪保育協會理事周克任說,高雄的工業用水每日佔供水量比例較正確約為66%。原因是目前東港溪每日供給鳳山水庫30萬噸水是專供高雄南區的工業區使用。高雄北區如仁武、大社等工業區則與自來水共用管線,水利署南水局並未掌握確實工業用水每日實際用量。另外,台塑在高屏堰上方高灘地私鑿三到四口深水井,這部分政府並未了解與掌控。
當新竹縣市工業用自來水高達42.7%,枯旱時農民被迫休耕卻變常態,而工業用水只減供5%水量。農民完全無水可耕種,工業卻連皮毛都沒傷到。
至於工業用戶減供5%影響如何?2014年2月12日在科技部的科學園區年度營業報告記者會中,我當面請教新竹、台中、台南三個科學園區管理局局長,三位局長都表示「減供5%影響不大,如果減到10%視廠商情況有不同的影響」。我另外也問了經濟部工業局副局長連錦漳相同的問題,他表示,「工業局管轄的32個工業區共有945家廠商符合限水規定,減供5%影響不大。」
隨著缺水愈來愈嚴重,從3月13日起桃園石門水庫、苗栗永和山水庫供水區的工業用戶,減供比例從5%提高到7.5%,3月23日再提高到10%。新竹縣市、台中市、北彰化、台南市、高雄市也從3月23日起提高到7.5%。
水利署原本擔心影響工業,但在枯旱期間,並未聽到業者反映缺水。2015年5月4日第四次中央旱災應變會議中,經濟部次長楊偉甫說:「這次工業限水到10%,但業者營業損失有限,證明工業還有節水空間。」
台灣水資源保育聯盟主任粘麗玉表示,如果工業減供到10%對產能都沒有影響,為什麼平常不推動節水?而且節水人人有責,只限制每月用水一千度以上的5,736個用戶,節水成效有限,如果能擴大節水對象,調降門檻例如每月用水800度或500度的用戶也減供水量,節水效果應該會更明顯。另外一個方式是,每個工廠都有歲修期,能不能協調業者在缺水期間歲修?
灣寶,停灌不休耕西瓜收成卻更好
另一個例子是苗栗縣後龍灣寶農民洪箱,她種的田位於明德水庫灌區,這次也在休耕範圍內。2011年4月灣寶農民在歷經土地徵收事件後,千辛萬苦把這片優良農地保留下來。為了回報大家的恩情,同時也要證明優良農地的價值,洪箱與姐妹、以及灣寶里數位農民組成「沐香農場」共耕團隊,除了自己的田,再另外跟其他農民租地種植有機蔬菜水果。
2015年4月7日清明過後我來到這裏,一道清冷的鋒面過境,昨天還酷熱的天氣瞬間轉變,十多位共耕農民多加了件外套正在田裏賣力除草。正在拔草的洪月(洪箱的妹妹)抬頭對我說:「大家都說我們的地瓜好吃,是因為我們用了很多愛心跟時間在照顧啊。」如果用除草劑一下子草就清光了,但地瓜在田裏五個月,這些除草劑多少都會被地瓜吃到,就無法生產健康、無毒的作物。

即使被停灌,但苗栗後龍灣寶農民還是種植較不需要水的地瓜證明
即使缺水停灌也不一定要休耕。(攝影‧朱淑娟)

每年清明過後,灣寶農地總是生氣盎然,一片青綠,農民進進出出,忙著把已經熟透的地瓜採收起來;接著再把地重新整好,種下西瓜苗,等待六月中旬採收西瓜,熱熱鬧鬧迎接一年一度灣寶西瓜豐收的季節。
那天我在田間走了一圈,發現除了他們還在耕作,其他農地不見人影,有的農地整好了、有的還沒,但整好的地並不是要種植,而是配合休耕等著要領補償金。水圳乾枯,群鳥飛舞的景象不再,空氣中殘餘農民燒枝葉的煙燻味。
我問洪箱:「妳為什麼不休耕?」她說:「反正休耕也領不到補償金,種西瓜、地瓜不太需要水,可以繼續種。」雖然租地成本提高,還要支付抽地下水增加的電費,種植成本比過去增加很多,但洪箱坐在田埂上扳著指頭算著:「有做還是比沒做好,沒做沒收入,有做至少可以賺一點吃飯錢。」
另外一個讓洪箱決定繼續種的原因是,她的西瓜、地瓜跟主婦聯盟等單位有契作關係,如果這期沒交貨,可能影響往後的合作關係。洪箱說:「政府在決定休耕前都沒有跟我們商量,都沒為農民著想。而且停灌不一定要休耕,像種西瓜、地瓜就不太需要水,為什麼要強迫農民休耕?」
但依補償辦法,「不種稻作、未種植其他作物、種植綠肥」每公頃補償85,000元,但「不種稻作、轉種植其它作物」每公頃補償卻縮減成39,000元,制度設計就是不鼓勵農民在停灌期間種植。但洪箱認為,補償金應該一樣,政府不要管那麼多,各地情況不同,讓農民自己決定要不要種,今年六月她種植的西瓜收成反而比往年好,證明停灌不必然就要休耕。
立法院經濟委員會於2015年1月21日邀經濟部長鄧振中、農委會主委陳保基,針對停灌休耕政策做專案報告。台灣農村陣線發言人蔡培慧強調,抗旱不等於休耕,極端氣候隨時都可能缺水,政府應協助農民轉作抗旱作物。她表示,台灣雜糧自給率零,這樣也能提高旱作的糧食自給率。
稻作供過於求,做好調節就不必休耕
面對休耕爭議,農委會農糧署副署長陳俊言表示,這次休耕四萬多公頃,其中54%是水稻(其餘種植小番茄、玉米等作物),約2萬2千多公頃,估計約減少糙米產量12萬公噸。政府還有87萬噸庫存公糧,休耕不會影響稻米供應。
台灣水資源保育聯盟主任粘麗玉則質疑:「如果停灌休耕2萬2千多公頃都不會影響稻米供應,為什麼不能事先調節農民不要種水稻?」
依農委會統計,台灣稻作總面積約26.41公頃,一期作15.63公頃、二期作10.78公頃,一期稻作面積大於二期,但一期稻作卻是一年中較缺水的時候,導致一期稻作要承擔較多缺水的風險。
此外,台灣一年糙米供給量170萬噸(含進口14.4萬噸),需求量只有150萬噸,供過於求,為了保障糧價,農委會每年花大筆經費保價收購,稻作政策早就該檢討。粘麗玉表示,農委會以不會影響稻米供給來合理化休耕作為,實在是本末倒置。為何不能事先調節減少一期稻作面積,改種比較不需要水的雜糧?
節水做在缺水前,最缺水的台南少休耕1萬公頃
即便缺水,有沒有可能不必走到休耕的地步呢?這次枯旱期間就發生一件很特別的案例,證明只要節水做在缺水前,根本不必犧牲農民。
台南一向是缺水的前哨站,而嘉南灌區是台灣最大的灌區,每遇大旱一定逃不過休耕命運,2004年、2010年就全區休耕達18,000公頃。但今年大旱,因為提早警覺,在2014年二期作時就透過掌水工加強灌溉管理,節省下6300萬噸水,2015年的一期稻作竟然可以減少休耕1萬公頃,不但救了自己,也救了台南的工業及民生用水。其實原本水利署評估嘉南灌區18,000公頃可以全部不必休耕,但後來協調將水轉供雜糧,最後決定休耕8,493公頃稻作。
為了解嘉南農田水利會是怎麼辦到的,2015年2月3日,一個天氣舒爽的初春,我來到位於台南孔廟對面的嘉南農田水利會。嘉南農田水利會會長楊明風,坐在這棟三級古蹟的辦公室內,仔細說出自己的想法跟做法。

嘉南農田水利會的掌水工發揮大功能,在這次大旱
反而減少休耕1萬公頃。(圖‧嘉南農田水利會提供)

楊明風說,「簡單講,水量不夠時這碗飯怎麼分?沒水時農民會恐慌,人的習慣是上游農田的水愈多愈好,上游的水搶光了,到了下游就會沒水。有掌水工幫忙分配有限水量,大家有水用,農民比較放心。」
這套掌水工的操作方式是,農田水利會管理幹線、支線、分線,分線到田間就有水利小組,以150公尺為單位輪流灌溉。小組下又分三個小區,每小區約50公尺,每一區請一位掌水工負責水量分配。目前嘉南灌區有2000位掌水工,都是當地農民,因為熟悉當地的農民、作物,協調起來相當上手。
這套掌水制度從嘉南農田水利會這個全國最大、最典型的農村型水利會做起,也格外有歷史意義。嘉南大圳於1930年完成,1951年後改稱嘉南農田水利會。1975年以前這個灌區還包括雲林水利會,後來分割出去,目前嘉南水利會從北港溪以南到二仁溪以北,屬曾文溪主要的水源,中間還有白河水庫。灌溉排水面積有84,000公頃、16,000公里的水路。
楊明風於2010年6月上任,經歷1999年莫拉克風災後,對缺水特別有危機感。那年曾文水庫淤砂量增加9千萬立方公尺,他心想,如果不執行更嚴密的輪流用水灌溉,嘉南三縣市總計65,000公頃農田將陷入缺水夢靨。
而這套掌水制度能運作成功也有一個機緣,跟楊明風差不多時間上任的水利署南水局局長賴建信(現任水利署副署長)思考:「過去遇到缺水就休耕、補償,為什麼不在平常就請他節水?」他主動找楊明風談,一開始楊明風也會擔心,「如果配合節水,最後水利署反而把水權減下來,那我幹嘛這麼辛苦?」
後來賴建信提議,曾文水庫—烏山頭水庫本來就是串連運用,曾文水庫主管機關是水利署,烏山頭水庫則是嘉南農田水利會,他提議未來節省下來的水全部放在烏山頭水庫。他同時回到水利署爭取經費,補助掌水工加班費,以及添購手電筒等夜間巡水的必要設備,就這樣讓這套掌水制度順利運作下來。
這個做法也證明經濟有效,假設台南今年這一萬公頃要休耕,補償費要8億5千萬元,但掌水人員加強灌溉的行政費用不到2千萬元,又可以順利灌溉。如今掌水工制度已成為水利署具有代表性的示範案例,包括經濟部長鄧振中、次長楊偉甫多次在抗旱會議中指出,未來將推廣到其他水利會。
當然農業節水不能只靠掌水工,依水資源狀況調整作物也非常重要,此外楊明風建議:「農業還有進一步節水空間,但需要農委會、水利署協助,例如嘉南灌區內有30多個埤塘,農業回歸水會流到埤塘,如果能跟烏山頭水庫相互支援,就可減少兩個水庫的供水壓力。還有水路的混凝土只有薄薄一層,超過20年後就會龜裂,輸水損失較多,如能改成鋼筋混凝土,輸水滲漏就比較少。」
水利署預估這次休耕43,659公頃農田,可節省4億噸水,包括農業、工業、民生如果都能提前幫忙節水,就能省下這4億噸水,農民不必因缺水而被迫休耕,國家也不必支付30億元補償費,大家都是贏家。

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