2014年5月15日 星期四

清境6成土地位於山崩與地滑敏感區 違法民宿還要就地合法?

最美麗的地方,卻是最脆弱的地方,節制在這裏的活動,
才能保有清境的未來。(攝影/呂翊齊)

原文刊登於《商業周刊》

‧朱淑娟2014.5.15

擁有高山美景的清境農場經過十多年觀光發展,已成為每年吸引上百萬遊客的重要景點。但因長期未管理,導致遍佈違法民宿,業者私接水源、任意排放廢水、交通混亂、也沒有完善的醫療跟消防系統。去年底行政院曾一度宣布大力整頓違法,但新聞風頭過後則不了了之。

清境的問題最近有關鍵性的發展。今年三月三十一日,經濟部中央地質調查所以最先進的光達數值地形判釋(LiDAR)調查後,公告清境農場有六成土地都位於「山崩與地滑地質敏感區」。一旦發生強降雨或地震,極可能發生山崩與地滑。

地調所強調,地質敏感區外的地區,尤其是坡地範圍,不代表絕對安全無虞,只是未符合畫定準則。而清境農場八九‧八三%的土地,坡度超過三○%,依規定不可以開發成住宅區。

清境可能發生山崩與地滑的風險有多高沒人敢說,但看看距離清境只有二十公里的廬山溫泉區,過去就跟現在的清境一樣,在滑動的地層上違建林立、超限利用,最終不敵颱風。二○○八年九月辛樂克颱風、二○○九年八月莫拉克風災讓廬山溫泉區幾乎全毀。內政部營建署去年十二月通過全村易地遷建,終結廬山。

「如果放任繼續違法濫建,清境不會變成下一個廬山?」地球公民基金會研究員呂翊齊說,「政府必須嚴肅回應,如果有一天清境發生大規模崩塌,該怎麼辦?」


左圖黃色塊部分是地調所公告的「山崩與地滑地質敏感區」,顯示多數清境土地都落在地質敏感區內。兩個紅色圓圈是目前清境農場旅館民宿集中的區域 (對照右圖中藍色小圓圈就是旅館民宿標示圖)。(資源來源:經濟部地調所)

南投縣政府去年提出「新訂清境風景特定區計畫」做為解決方案,建設處處長曾仁隆表示,希望透過都市計畫管制不當開發、落實國土保育,同時解決目前違法水源、廢水排放、以及不足的交通、醫療等公共建設問題。

但這個計畫在四月分別送進內政部、環保署審查時,卻遭到官員及學者質疑,認為南投縣政府並沒有回應中央地質調查所最新公告的地質問題。學者也質疑,任何管控清境的計畫應以「減量」為目標,但這個計畫不但讓違法就地合法,而且未來旅館興建、旅客數反而會比現在增加,沒解決問題、還製造更多問題。

清境農場眼前最急迫的不只是違法違建、或超限利用破壞水土該如何處理的問題,而是在這個不定時炸彈的地質敏感區上,基於維護每年上百萬遊客安全、並保有永續觀光資源的前提下,應該怎麼做?

南投縣政府欲就地合法
變更土地使用,即可不全拆

一九九九年九二一大震造成台八線中斷,省道台十四甲線變成中部地區及往來花東的重要動線,也因緣際會帶動清境農場的發展。二○○一年十二月《民宿管理辦法》發布實施後,農舍可做為民宿使用,清境的民宿更快速增加。

南投縣政府表示,目前清境農場一○九家民宿,八、九成業者都依上述辦法,以農牧用地申請興建農舍做為民宿使用,但之後又違法擴建,約九成五以上的民宿,客房數及總樓地板面積都有擴建及超限利用的情形。

此外清境農場位於霧社水庫集水區,但區內無自來水系統跟取水口,民宿業者私自接管使用山泉及溪水,處處可見凌亂的蓄水槽跟輸水管線配置。當地沒有污水下水道系統,污水任意排放,大量土砂沖刷入霧社水庫,導致水庫淤積嚴重。

曾仁隆強調,清境的違法必須整頓,但不是以全拆為原則。從兩年前起就暫停核發清境地區的建造執照,二○一二年一月之後的新違建也即報即拆。另外他認為,現行清境農場以非都市土地使用方式管制,無法有效管控違法,擬定特定區計畫後轉為用都市土地使用方式管理,就可以處理違建以及公共設施不足的問題。

南投縣訂定的計畫總面積四九七‧八九公頃,現在民宿較集中的農牧用地,重新編定土地使用分區後變成風景區。曾仁隆表示,以建蔽率二○%、容積率四○%估算,約八成民宿可以符合規定。違法擴建部分在確認地質安全下可以保留,但須繳回饋金給南投縣政府,預估約三分之一違建會拆除,將近三‧六公頃。

學者質疑用地安全
典型敏感地區,又涉及違法

台北大學不動產與城鄉環境系副教授廖本全表示,南投縣政府一再避談計畫目標,但這很明顯是讓非法就地合法的方案,現在用非都市土地管理只能蓋農舍,變成都市土地後就可以合法變建地。他說:「如果可以用都市計畫就地合法,還奉送建蔽率、容積率,這是在告訴社會,破壞國土還有利可圖!」

內政部營建署綜合計畫組科長廖文弘,在四月二十三日區域計畫委員會審查時,也要求南投縣政府應說明,這個計畫是否要讓目前違法民宿就地合法。

文化大學建築及都市設計學系兼任教授楊重信強調,此案一旦通過,等於給地方政府一張空白支票,因為內政部、環保署只能審主要計畫,通過後地方政府可在細部計畫中自訂建築物的容積率、建蔽率,之後又可再透過各種容積獎勵擴大建築面積,他預估未來建築物面積一定會是目前的兩倍以上。

楊重信說,如果這裏是一個安全無虞的地方,風景又好,擬定風景特定區計畫做好管理還可以接受。但關鍵是清境是一個典型的災害型敏感地區,本來就不適合太多建築、或大量遊客活動,繼續發展下去後果如何沒人敢保證。

楊重信表示,清境的違法民宿擴建至少違反三項法令,包括:建築物是實質違建、擴建的土地使用違反非都市土地使用管制規則、違法民宿則是違規營業。這些違法依《區域計畫法》、《發展觀光條例》 都可按日連罰,情節重大還可以停水停電、強制拆除。南投縣政府行政怠惰,未善盡管理責任才會變成現在這樣,然後說不訂特定區計畫無法處理違法,這不是自己否定自己嗎?

而就連目前最受關注的地質敏感問題,南投縣政府也被學者及官員質疑未積極面對。南投縣政府則強調,雖然大部分區域被劃為「山崩與地滑地質敏感區」,但這只是坡地可能崩塌的預測,實際有山崩記錄的多在區外。

經濟部中央地質調查所環境與工程地質組科長陳勉銘,在四月二十三日內政部區域計畫委員會中反駁,這分調查先利用光達數值地形判釋(LiDAR)調查潛在崩塌地,一般崩塌地會裸露,LiDAR則可以看到完整植被下的地表狀況。之後再做現地調查,這些都是確切的山崩區跟順向坡區,沒有預測性質,現狀就是如此。

環保署當場退件
依《地質法》須重做評估

另外在四月三十日環保署審查政策環評時,南投縣政府再次強調,依地質法規定,地質敏感區並沒有限制或禁止土地開發利用,而是提醒注意地質安全。

環評委員、成功大學地球科學系教授林慶偉則提醒,地質法是在都市計畫的規畫階段就要考量地質敏感區,不能等進入實體開發時才考量。南投縣政府這份報告是在地調所三月三十一日公告前做的,應該撤回重新考量地質後再送審。

隨後,環保署副署長葉欣誠當場裁示退件,要求南投縣政府必須回應地調所公告的地質問題後再送審。依地質法規定,必須重做基地地質調查及地質安全評估。

楊重信進一步建議, 先依地質條件清查土地,可能發生災害的地方、坡度太大等不適合開發的地區全部劃為限制發展區。至於現存違建該如何處理,要訂出處理原則並送審,即使要要讓業者違法部分以交回饋金方式就可以合法,也要提出一個社會可接受的辦法。

廖本全回想,一九九三年「廬山風景特定區」都市計畫第一次通盤檢討時,他是內政部營建署的承辦人,現勘時看到廬山的違建亂相,他問委員:「廬山要怎麼辦?」委員說:「大概只有颱風才能解決了。」二十年後,當年的預言不幸成真。他說:「我們難道希望清境未來像廬山一樣,一路玩到掛?」

清境的美吸引許多人的心,但清境因地質脆弱可能引發的災害也必須面對,而這些是可以預防的,只要推動總量管制,將建築物及遊客數控制在可承受的範圍內。政府責無旁貸,要給民眾一個安全的保證,並確保清境永續觀光的未來。


清境農場發展大事記
時間
事件
1961
退輔會成立「台灣見晴榮民農場」,作為安置榮民機構
1967
更名為清境農場
1985
清境國民賓館開幕,開始轉型發展觀光
1991
清境農場部分土地放領,土地所有權可自由轉移,開始出現民宿
1999
921地震,省道台14甲線變成中部地區重要動線,帶動清境發展
2001
《民宿管理辦法》實施,清境民宿快速增加,95%以上違法擴建
2003
清境遊客超過100萬人次
201312
清境旅舍違法擴建受矚目,行政院誓言整頓,最後不了了之
20143/31
經濟部地調所公告清境多數土地是「山崩與地滑地質敏感區」
20144/30
南投縣提出「新訂清境風景特定區計畫」管理清境,環保署退回補件
資料來源:南投縣政府
朱淑娟/整理

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