2013年8月28日 星期三

拆政府之後 行政院應面對的「土地徵收條例五大惡」

反台南鐵路東移自救會要求台南市政府依《行政程序法》授權
舉辦「行政聽證」,在有法源依據下將爭議充分辯論及釐清(圖/郎台南提供)

本文部分內容刊登於2013.8.28出刊的《財訊雜誌》

文‧朱淑娟

苗栗縣政府強拆大埔四戶滿一個月,台灣農村陣線發起「八一八凱道拆政府」行動,隨後直搗內政部所在的中央聯合大樓,要求立即修訂《土地徵收條例》。但行政院長江宜樺、內政部長李鴻源都強調,土徵條例非惡法,而且兩年前修訂的版本已納入各界意見,並足以保障人民,沒有再修的必要。

但江宜樺、李鴻源說的是事實嗎?回到二○一一年十二月十三日,當天立法院逐條表決,國民黨以優勢席次,強行通過行政院版的所有條文,因此當晚十點半立法院三讀通過土徵條例修正案時,引發場外守候民眾不滿並燒冥紙抗議。

李鴻源不清楚狀況就算了,因為那時他並非內政部長。但江宜樺卻是當時的內政部長,全程參與修法,如此發言就昧於事實。實際上台灣的「土地徵收條例」,不論法條內容、徵收程序、以及公務員的執行心態,都大有問題。

就如政治大學地政學系助理教授戴秀雄所說,土徵條例原是用來規範用法人不得濫權,但因公務員欠缺「民主國家行政介入、干涉人民財產的界限觀念」,往往將徵收當成一種好用的工具,在享受權利之餘實質侵害人民財產權。

因此,行政院、內政部如果真要落實土徵條例開宗明義第一條所稱:「保障私人財產、增進公共利益」,應該立即修法,並全面檢討以下問題。

一、檢討廢除「區段徵收」的可行性

這次事件,意外引發李鴻源拿大埔案類比台南地鐵地下化案,台南市長賴清德反擊「兩案本質截然不同」。台北大學不動產與城鄉環境系副教授廖本全認為,兩者開發形式不同,大埔案是「區段徵收」、台南地鐵是「一般徵收」,但徵收的本質卻相同,其手段、做法都要受到社會檢視。

土徵條例將徵收分為區段徵收、一般徵收,區段徵收是台灣獨有的制度。戴秀雄強調,土地徵收最重要的觀念是,當政府做一個公共設施需徵收人民土地,原則上「要多少取多少、不可以多拿」,這點也在一般徵收中明確規範。

但區段徵收卻免除這個規範,明明只要用到一小塊地,但在外圍徵收一塊更大的地,用意是讓這塊地增值,發回給人民的抵價地就會縮水,剩下的地以及轉手利益就歸國家所有。這等於是政府的強制性重分配,拿人民財產發財。戴秀雄強調:「政府不必指責人民把區段徵收妖魔化,因為這本身就是妖魔法案」。

但區段徵收太好用了,跟吸毒一樣,政府根本拒絕去設計一個侵害性較小、較溫和的手段。反而誤導民眾沒有區段徵收就無法建設,這點應該被譴責。

二、檢討徵收程序納入「聽證制度」

八月廿日政大地政系教授顏愛靜等四位內政部「土地徵收審議小組」委員投書,談到這個土地徵收最重要的把關小組,卻因不當的制度設計、執法者的傲慢心態而無法發揮實質把關功能。例如,審議小組的審查重點在徵收的必要性及公益性,但整個徵收程序卻沒有讓土地所有權人表達意見的機制。

政大地政系教授徐世榮提醒,台灣的土地徵收只有一級制,內政部的土徵小組擁有唯一核准權,核准後地方才能公告。而法條規定,人民只能在公告後才能表達意見,這時徵收程序都走完了,表達反對有用嗎?這根本是玩假的。

他強調,公共利益是一個抽象、不確定性的名詞,應透過嚴謹的行政程序來體現,要公開、公平讓權利相關人參與,並資訊充分提供,讓政府與相關民眾共同形塑及定義。而不應由少數專家決定,也不是由所謂科學知識來裁定。 

因此兩年前民間提出的修法版本就要求徵收程序應納入聽證制度,但日前江宜樺以人力不足再度拒絕。戴秀雄認為,行政程序法規範的聽證制度,就是為了土地徵收這種重大事件而設計的,反而最應該入法。

所以內政部土地徵收審議小組的問題,不應窄化為官方、民間代表人數多寡而已,而是要讓這個小組充分發揮釐清徵收公益性、必要性的實質功能。

另外,不只將聽證入法就好,關鍵問題是法務部這些年來並未努力推廣如何辦聽證,以至於目前機關所辦的聽證亂相百出,也未發揮實質效用。未來土徵條例在檢討聽證制度同時,這點法務部也應一併檢討。

為什麼要辦聽證?

公民參與聯盟召集人朱增宏說,民間要求將土徵條例的「公聽會」提升到「聽證會」,就是覺得前者無法源依據,找誰來講、說的話有沒有根據、要不要負責
,都沒有法源可以處理。

但聽證會有法源依據(行政程序法)、有一定程序,各方在會中的意見要公開公告,政府機關做決定前如符合聽證結論就可以,不符合也要做相當說明。

但內政部在八月廿六日發出的新聞稿說「需地機關於公聽會階段即須評估興辦事業之公益性及必要性」。台南市政府在回應「反台南鐵路東移自救會」要求舉辦聽證會的新聞稿說:現階段都市計畫審議委員會確為居民表達意見最具體、實質的平台」,朱增宏說,這些說法都是在模糊焦點、似是而非。

朱增宏表示,如果都委會真的能釐清「爭議」就好,但實際情況是讓「異議」表達完後要不要採納由行政機關說了算,且無需回應,或答非所問。這跟說明會、公聽會沒兩樣。更何況,八月廿七日台南市舉辦的都市計畫審議大會,竟然沒通知相關人到場表達意見,還能如此大言不慚真是匪夷所思。

他強調,如果不在「都市計畫」階段就有「法制化」的公民參與,到了徵地需求出來,就為時已晚,徒然增加行政與社會成本。

另外,台南市政府表示,即使未來土徵條例修法納入聽證,因為需地機關為交通部而非台南市政府,聽證會也應由交通部主責。

朱增宏說,如由交通部辦是站在「需地機關」立場。台南市當然可以引用行政程序,以在地「都市計畫」審議機關立場來辦,有法源(行政程序法)當然就有法律依據。他建議台南市長賴清德應該好好了解一下聽證會的相關規定。

而如今看來,內政部並沒有修法將聽證納入土徵條例的打算,朱增宏建議,不妨從修《行政程序法》著手,只要將行政程序法中有關聽證程序的章節,加一條「本法所訂聽證程序,公聽會準用之」就解決了。

三、檢討「市價徵收評估方式」

兩年前的土徵條例徵收補償從過去的公告地價加四成改成「市價徵收」,是一種進步的做法,但何謂「市價」各界卻有不同看法,最後通過版本是由地方政府的「地價評議委員會」評定,民間認為無法達到客觀,才會建議由三位以上不動產估價師評估,但行政院以民間估價師無代表性拒絕。

當然這是技術問題,可以透過再次修法真正落實市價徵收的實質內涵。但戴秀雄認為更關鍵的是:「就算市價補償就夠了嗎?」市價照顧的是交易價格,但還在生產的農地,徵收等於把農民的生產資材一併取走。

位於台中市后里區的中科三期要蓋聯外道路,徵收后里農民謝龍雄家八成梨園,每顆梨樹才賠償三千八百五十元。「突然說要徵收我的土地,心裏很難受,農民是靠種水果生活,你突然拿去以後生活要怎麼辦?」七十多歲的謝龍雄說,「這些都是我從南投名間買樹苗回來種的,都已經超過五十年了。」

試問,這部分的所謂市價又該如何評估、如何補償?這些不是說改由市價徵收就能解決的,未來修法應一併檢討。

四、檢討撤銷與廢止土地徵收等程序

土地徵收是一個國家對人民財產迫不得已的行為 ,因此必須跟使用目的綁在一起,一旦使用目的不存在或改變,就應該把土地還給人民,因此徵收條例中有一個專章在處理徵收的撤銷或廢止,這是對人民財產的一種起碼尊重。

但內政部有落實這個規定嗎?顏愛靜等四位委員的聲明中指出一個案例 ,一個已徵收的土地卻放著廿三年未依當時徵收目的使用,民眾申請廢止徵收,內卻部卻說這涉及政策,無法決定。赤裸裸暴露出審議的虛假性。

另外最荒唐的設計是,一旦土地徵收撤銷或廢止,政府已失去占有的合法性,但卻要求民眾在一定期間內先把原徵收價金繳回地才歸還土地,否則連土地收回權都會被取消。戴秀雄說:「這跟綁架勒贖沒兩樣」,非改不可。

五、檢討「除了徵收以外較溫和的替代手段」
土地徵收條例還有許多暗藏足以侵犯人民財產的細節,必須仔細檢視。以土徵條例第三條為例,國家因公益需要,興辦十種事業,得徵收私有土地。基本上前九項包括國防、交通、水利等問題不大。

問題出在第十項「其他依法得徵收土地之事業」,這點連前內政部地政司長蕭輔導都認為有檢討必要。許多機關在各自主管的法令中都有土地徵收對於公益利益的詮釋,例如科學園區設置管理條例、產業創新條例等等,這些徵收的公益性、必要性也多由機關自行詮釋,這點未來也應該檢討改進。

此外政府也應認真思考,除了徵收以外的替代手段。戴秀雄舉例,德國規定能用重劃解決的就不可以徵收,因此德國一年不會有幾件徵收,因為一徵收就被告 ,官員也一定輸,沒有機關喜歡動用徵收。而縱使徵收機關能證明徵收的公益性、 必要性,但還是要檢討有沒有更溫和的方式去對待人民的財產。

台灣土地徵收浮濫已成為社會衝突的重大事件,江宜樺、李鴻源如果再說土徵條例沒問題,就是在自欺欺人。而台灣農村陣線已宣布,立法院下會期開議前將提出民間修法版本,行政院如真想解決土地徵收爭議,就應該展現誠意,並落實程序正義。兩年前修法時,未經仔細討論即將各個版本逕付二讀,直接表決的做法應該改進,如此才能真正體現民主國家的精神。

(附註)行政聽證與公聽會差異

行政聽證
公聽會
適用範圍
行政程序法:
行政程序法第102條之行政處分
行政程序法第155條之法規命令
行政程序法第164條之行政行為

規定應或得舉行聽證程序之法律:
行政罰法第43
公民投票法第10
放射性物料管理法第817
公平交易法第25
農村社區土地重劃條例第6
低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例第10
再生能源發展條例第9
國家通訊傳播委員會組織法第9
無法源基礎




關係人
多限於行政行為之特定相對人。

如:針對處分之相對人或利害關係人。
廣泛聽取人民意見,並非考量利害關係人之利益,故不限於特定人。

如:相對人、利害關係人、政府機關、社會公正人士、專家學者、一般民眾。
程序嚴密
明文規定進行之正式言詞辯論程序,包括事前通知、事中進行、事後效力
未受嚴格之程序保障
效力
拘束行政機關之裁量權限
無特定法源拘束
性質
具體個案
具兩造對立之訟爭性
非具體個案
不具訟爭性之制度
目的
相對人進行言詞辯論
陳述相關事實
釐清法律問題
主張或提出證據之機會
廣泛蒐集意見,
以資為參考之制度。
事件特性
行政處分()
法規命令、行政計畫、政策規劃
表:朱增宏提供


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