環評誤了經濟？原來只有7%的案子沒過

本文同時刊登於《今周刊》

文‧朱淑娟 2012.12.19

經濟部上周舉辦「全國產業發展會議」，會中經濟部與企業視環評為經濟障礙、且力挺廢除環評准駁權。但環保署統計，近十八年來總計審查八二一件開發案，其中八三%通過或附條件通過，不通過只有七%，其他退件或撤案占一成。環評當真誤了經濟發展？還是為經濟做不好找藉口？

環境一旦遭到破壞就會危及人民生存權，環評審查目的就是預防開發案對環境造成不良影響。較早施行環評法的美國、德國，環評制度中並沒有准駁開發案的權利，而是主管機關在許可一項開發案前諸多考量項目之一。

早期台灣推動許多開發案，因未考量環境衝擊，導致土地受汙染、人民健康受威脅，各界呼籲應引進環評法。考量當時環保法規不完備、主管機關沒有環保觀念，如比照國外制度可能球員兼裁判。最後改由環保署成立環評審查委員會並賦予「准駁權」為環境雙重把關，一九九四年我國環評法正式實施。

准駁權如一刀兩刃

然而「准駁權」在一刀兩刃出現許多正、負面效果。一方面准駁權讓社會有了「環境保護優於經濟發展」的觀念，於是在這廿年間社會逐漸建立起環保觀念，連馬總統都多次提到「環境優先」、「環保救國」。

台北大學不動產與城鄉環境學系副教授廖本全表示，社會發展是以土地與環境做根基，將環境考量做為開發的第一道關卡，經濟發展才不會回過頭來吞蝕老本，這就是永續的概念，因此他認為環評審查當然要有准駁權。

另一方面因環評擁有准駁開發案的生殺大權，一遇到重要開發案，環評審查會變成各方角力的戰場，在這過程中，各方有如深陷泥沼。

對此前國光石化董事長、現任台塑石化董事長陳寶郎說，廠商投資一定會問什麼地方是可以建廠的，不要像國光石化自己找個地方，然後環評時又被說影響生態、沒水，這樣廠商很累。他建議內政部、經濟部、環保署、農委會要把國土規畫做出來，讓廠商去該去的地方設廠。

而制度設計也讓環保署陷入困境。廖本全觀察，環保署是行政院的下屬單位，行政力有很大的干預能力，導致本來應獨立審查的制度變成背書工具。

環保署長沈世宏日前在一個公開合也說：「我被放在一個不能表態的戰場，制度要我保持中立，但大家都逼我表態。」他認為現行制度讓環保署「錯置戰場」，本來他應該跟環保團體站在一起，現在卻變成對抗的敵人。

當不通過的案子只有7%  爭論准駁權還有意義嗎

而各方在環評會上角力的結果又如何呢？依環保署統計，從一九九五到二○一二年十月總計審查八二一件開發案，其中八成三通過或附條件通過，不通過只有百分之七，其他退件或撤案佔一成。而退件的理由之一有些是出於政治考量，例如國光石化最後基於總統選票考量，而不是環評審查沒通過。

環評審查統計(1995~2012.10)

有條件通過	584件
不應開發	53件
進二階(有條件通過)	98件
進二階(不應開發)	5件
進二階(其他處置)	3件
其他處置	78件
總計通過	682件(83%)
總計不應開發	58 件(   7%)

中研院法律研究所研究員李建良表示，讓環評審查更具實質效用，改革重點應該是提高否決率吧。

台灣綠黨發言人潘翰聲說，經濟部或企業認為環評有問題，事實是一些不良廠商在破壞制度。例如六輕4.7期明明環評已經過了，不接受所附條件而去提訴願，寧願花錢提訴願也不願花錢改善汙染，行政院也配合業者撤銷環評條件。台東美麗灣就更清楚，是一家公司在規避環評、 賤踏環評。

也就是說原本期待「准駁權」為環境把關，但實際上主管機關在環評會上幾乎穩操勝算。廖本全表示：「准駁權那個鋼牙其實是『假牙』，如果再把准駁權拿掉就變成無牙的老虎，沒有人會理。」

另一方面民間團體或居民在環評會中奮戰、甚至在環評通過後轉戰司法，即使打贏官司都無法憾動政府的意志。既然如此，成功大學法律學系副教授王毓正質疑，環評的爭議是在「准駁權」嗎？

制度如何改 各方提建議

王毓正認為，准駁權是否取消可以再討論，但他擔心一旦取消准駁權，環評審查結論僅供參考，就不是一個行政處分。而一旦沒有法拘束力，未來民眾對審查審查結論不服，如何透過司法途徑尋求救濟？他強調，取消准駁權的前提應放寬現行環評法廿三條關於公民訴訟的條件。

前環評委員、地球公民基金會執行長李根政認為，所有矛盾的起點都在於決策者濫開支票。例如中科四期一開始就選在不對的地方，事前未做可行性評估，決策形成階段又沒有民眾參與，一送到環評會來又非要環評委員背書不可，才會導致環評審查陷入困境，要檢討就得先檢討這個。

環保署綜計處處長葉俊宏也認為現行制度讓環保署不能談經濟發展、經濟部則不用談環保，例如國光石化沒過，經濟部只談對經濟發展不利，但環保應該是各部會在開發初期就要討論，把戰場集中到環評會對嗎？

經濟部工業局永續發展組副組長陳良棟表示，有些與政策相符的開發案但被否決，經濟部希望環評會提出建議後再回到主管機關決定。

而企業這邊則建議應直接取消准駁權。陳寶郎表示，一個開發案涉及環保、人文、經濟、政治等多個層面，環評會做出的結論應讓行政院去做整體考量。

李根政則強調即使取消對「開發案的准駁」，但環評委員還是應本於專業，就環境層面做出「環境准駁」建議。這個建議送到行政院或總統府，如果認為即使對環境不好還是執意要開發，責任就由行政院或總統去承擔。「那以後大家都去行政院或總統府抗議，社會運動拉高層次不見得不好。」

廖本全建議可提高環評會層級，在行政院下成立審查委員會，但強調一定要獨立運作且要保留準駁權。

應回歸環評真正問題的討論

環球科技大學環境資源管理系助理教授張子見表示，現行環評制度有許多缺失應改進，但絕不應被窄化只剩下「准駁權」。只要國土計畫法、濕地法、海岸法等上位政策，以及空汙、水汙的總量管制訂好，環評審查就會很單純。

台大醫院醫師許立民建議，環保署、衛生署要訂出環境承載總量、人民健康風險承受總量，甚至連結疾病通報系統，然後來討論是否應開發，或支持區域內高效能開發案，淘汰汙染量大的舊廠，讓汙染控制在總量內。

另外環評委員良莠不齊也是導致審查品質低落的原因。有些委員疲於趕場，審查前可能連環說書都沒看，審查時人也不到，或是突然出現說一些無關痛癢的話又匆匆離開。彰化環保聯盟總幹事施月英表示，上周審查中科四期環差就出現類似情形，讓在場包括媒體、民間團體、主管機關都相當不滿。

不過李根政認為現行制度讓環評委員負擔過大，他在擔任環評委員時須請一位全職助理，他建議環保署應提供委員助理協助，主管機關應提供專業協助。

張子見指出，目前由開發單位委託顧問公司製作環評報告書，導致報告書撰寫經常避重就輕，未來應由改由環評委員會委託顧問公司才能提升報告書品質。

目前行政院正在檢討環評制度，廖本全提醒，台灣地狹人稠且地質破碎，更突顯環評的重要。 四、五十年來台灣經濟起飛都是拿環境來換，如今天災地變、 社會問題都根源於這個因素，未來不應再以犧牲土地的方式來成就經濟成長。他提醒，任何環評制度的修正都應回到永續土地的思維。

各界對環評法修正建議

發言人士	建議方向
台北大學不動產與城鄉環境 學系副教授廖本全	可提高環評會層級，在行政院下成立審查委員會，但強調一定要獨立運作且要保留準駁權。
成功大學法律學系 副教授王毓正	取消准駁權的前提應放寬現行環評法23條公民訴訟的條件。
台大醫院 醫師許立民	環保署、衛生署要訂出環境承載總量、人民健康風險承受總量，將開發案納入總量管制內。
環球科技大學環境資源 管理系助理教授張子見	環評書由開發單位委託經常避重就輕，應改由環評委員會委託顧問公司才能提升報告書品質。
台塑石化董事長陳寶郎	內政部、經濟部、環保署、農委會要把國土規畫做出來，讓廠商去該去的地方設廠。
前環評委員、地球公民 基金會執行長李根政	即使取消准駁權，但環評委員還是應本於專業，就環境層面做出「環境准駁」建議。
環保署長沈世宏	現行制度讓環保署「錯置戰場」。
經濟部長施顏祥	影響深遠，應有更充分時間討論。