2019年6月29日 星期六

第五章、建立風險機制,落實治水管理



文‧朱淑娟 2019.6.29

1982年大台北防洪計畫之後,近40年來在許多人的努力下,治水已有相當大的成果,但即使未來再進步,防洪保護標準再提高、蓋更多分洪道、滯洪池、或買更多抽水機,也追不上氣候變遷強降雨的威力。未來防洪的關鍵不在工程,而是:建立風險機制、並落實管理

土壤汙染整治有一句名言:「土壤要多乾淨才算乾淨?」意思是資源有限,土壤整治該投入多少資源,可依這塊地的用途而定。如果種植作物,人體受害的風險比較高,就要用最高的標準。反之,則可以採取較低標準。

同樣地,水患也可以視為一種風險管理。我們講「治水」,有一種正面迎戰的味道,而且著重在災後治理,但太多例子顯示,災後治理要投入的成本很高,而且永遠無法彌補受災的損失。不受災才是防災第一要務。

根據英國「氣候變遷脆弱指數(Climate Change Vulnerability Index)」報告,隨著全球暖化海平面上升,最快2030年印尼首都雅加達多處將成為沼澤,國際機場也會沉入水中。20194月印尼國家發展規劃部部長班邦(Bambang Brodjonegoro)表示將以10年時間遷都。這就是一種風險機制。

台灣政府雖然也提出許多風險的想法,包括內政部推動國土計畫,禁止在環境敏感區開發。經濟部也修訂水利法增訂「逕流分擔、出流管制」,要求開發案要負擔減洪責任。但這些想法還僅止於熱身,遇到選舉政府就容易向既得利益妥協,落實風險機制依然是重大的挑戰。


 13、環境敏感區應嚴禁開發

全國國土計畫已於2018年實施,包括特定水土保持區、山坡地、土石流潛勢溪流、河川區域,以及依水利法淡水河洪水管制辦法劃設的洪水一、二級管制區都屬於「災害型環境敏感區」,應限制開發。

一級管制區包括堤防預定地、疏洪道用地及天然洩洪區,區內不得建造永久性建造物、種植多年生植物、設置足以妨礙水流的建造物。原有建物或多年生植物、或私設的臨時建築物,妨害洪流者應公告分期拆除。

二級管制區指經常淹水及低窪地區,區內建築物改建、修繕、拆除、變更原形、蓋工廠、房屋,應向當地直轄市政府申請。

內政部營建署副署長陳繼鳴說:「30年前提出區域計畫第一版檢討時談到「環境敏感地區」,引發很多疑慮,30年後回想起來覺得那是應該要做的,未來要開始針對特殊環境做不同的土地利用規劃。」

其他包括國土韌性、海綿城市、低衝擊開發、非工程式手段等等已陸續納入行政指導中。陳繼鳴認為,應該把國土做一次綜整分類,否則開發就可能選到易淹水地區、地下水補助區等不對的地方。希望未來土地利用能回歸本質,該保育的就留下來做保育,不要破壞他原生的樣子。


14、都市洪水要總量管制

2015年水利法修正後增訂「逕流分擔、出流管制」專章,用意是從源頭管制洪水。這又分為兩部分,「出流管制」是規範個別開發者,一塊本來可以滯洪的土地,開發後滯洪功能不見了,土地開發者就要負擔阻礙滯洪的責任。假設一個基地建蔽率40%,就會減少40%雨水入滲的面積,必須提出滯洪池或雨水蒐集等計畫來取代,否則就不允許開發。

「逕流分擔」是規範地方政府,水利署可以公告淹水風險高的河川、或區域排水集水區域為逕流分擔實施範圍,地方政府要擬定逕流分擔計畫,這涉及多個主管機關、以及沿岸住戶權益,必須廣徵大家的意見才能訂定。

2019年「逕流分擔、出流管制」才正式實施,未來能發揮多少效能,現在說還太早,而相關疑慮已經產生。水利署於20189月預告,私人開發2公頃以上才需要送出流管制計畫書,這麼高的標準就引發爭議。

桃園市水利局副局長李金靖說,中央還沒修法前就已訂定「桃園市排水計畫書審查作業要點」,規定土地開發達1公頃以上要送「出流管制計畫書」,很多建商抗議,但他解釋桃園情況特殊,要定1公頃才足以滯洪。

李金靖表示,水利署的草案一出爐,抗議的建商更多了,未免引發爭議,未來會跟中央規定一致放寬到2公頃。另一個例子是基隆市,多數都市計畫都小於1公頃,根本達不到水利署訂的2公頃目標。這也表示對地方來說,中央修法反而讓地方管制更倒退。

此外「逕流分擔、出流管制」要運作可行,必須納入水土保持、農田排水、土地管理、建築管理、防災等其他法規,但其他法規卻還在空談階段。但很不幸,成效還沒看到,卻讓政府拿來做為解禁開發的藉口。

(圖片來源:經濟部水利署)


修法不是解禁基隆河沿岸開發的藉口

2019430日,蔡英文總統與基隆市長林右昌,宣布解除基隆河沿岸土地開發管制,理由就是已經有「逕流分擔、出流管制」的規定,所以開發可以解禁了。然而昔日基隆河沿岸就是因為過度開發才會水患不斷,為了選舉利益冒然解禁,是陷基隆河於未知的水患風險之中。

淡水河三大支流之一的基隆河,雖然稱為基隆河,但其實流經基隆、新北、台北三個縣市。從平溪開始流經瑞芳,進入暖暖七堵,再進入汐止南港內湖松山中山士林大同北投最後在關渡匯入淡水河。

這條長達96公里的河流,其中近六成是平面地形,兩岸土地過度開發、濫墾濫建,破壞水土又阻礙水流。沿岸人口眾多,1986琳恩颱風、1997年溫妮颱風、2000年象神颱風,都造成基隆、汐止、台北基隆河沿岸淹水。

200195日的納莉颱風,更是基隆河史上最嚴重水災,台北市松山、內湖、南港、信義及中山瞬間成湖泊。新北市平溪、瑞芳、汐止等地也無一倖免,造成104人死亡的重大災情,連台北捷運也因淹水而停駛。

這也讓政府決心整治基隆河,但光是末端工程不足以解除水患,重點是基隆河沿岸必須控制開發,讓保護區、農地發揮滯洪緩衝效果,同時讓人遠離危險河岸。這就是當年內政部公告以下兩個行政命令的原因。



()基隆河沿岸土地開發管制行政命令:
1、「基隆河沿岸都市計畫地區非建築用地(農業區、保護區),為涵養水源、增進水土保持功能,於『基隆河整體治理計畫』未完成前,禁止都市計畫農業區、保護區變更為可建築用地。」
2、「非都市土地請暫停基隆河流域10公頃以上之民間投資。」


這次蔡總統跟林右昌提出的兩個解禁理由之一,指基隆河整治已完成、員山子分洪道也完工,防洪頻率已提高到200年,已足以保護。氣候變遷當前這樣講實在太大膽,昧於事實也太不負責任。

第二個解禁理由是已經有「逕流分擔、出流管制」,所以可以解禁,但前文提到,個別開發要2公頃以上才需要送出流管制計畫書,這個門鑑很高,能達到的開發案恐怕不多。也就是說,防災不是靠「逕流分擔、出流管制」這個有限制的法令,而是「不要在不應該開發的地方開發」。


15全民防災,提升風險意識

現在政府很流行談「防洪靭性」,而所謂靭性,強調的是做多少措施才能避免城市淹水。但台北大學副教授廖桂賢的看法不同,她說:「淹水是一個中立名詞,我們常說水災,但淹水不一定會成災。社會需要「承洪軔性」,也就是理解淹水無法完全避免,所需要一定程度的淹水容受力。

廖桂賢說:「很多人認為只要不受災就是軔性,不完全是,軔性比較是不受災的方式跟過程。社會面對淹水的軔性我稱為「承洪軔性」,這又分兩個層次,一是這個社會能承受淹水、使淹水不成災的能力。

第二、假如淹水不能容受,且嚴重妨害社會經濟活動,承洪軔性就是迅速重建的能力。但台灣社會欠缺實質淹水容受力,很多是心裡層面的,即使並沒有造成財務上的損失,還是無法忍受短暫的積淹水。

如果要談提升軔性、特別是淹水容受力,就不能單靠防洪力。相反地,防洪設施反而會削減韌性,而一個系統對環境變動的軔性,來自對變動長期的學習與適應,一個城市要有承洪軔性,就需要不斷學習。」


賴建信:共同建立台灣成為防洪韌性國家

東京大學土木工程系教授池內幸司,2018年底來台參加水利署研討會時指出,東京很多地區低於海平面,每年颱風經常造成水災民眾如撤離不及會被困住,於是日本發展出一套人命損失反制措施,建立不同等級救災模式,提升民眾防災意識,高風險區強制撤離,目的是減少傷亡。

賴建信強調,未來防洪最重要的兩件事:建立風險機制、落實管理。包括更精進的防災降雨雷達系統、推動社區自主防災、在地滯洪,改變道路設計,落實逕流分擔、出流管制,讓開發負起滯洪責任,平常就做好減災工作。

當颱風或豪雨來臨前提早做準備,設備功能檢查、調動抽水機、機動性調節水庫蓄水、隨時掌握狀況並公開訊息。政府做好風險管理、全民建立防災意識,就能共同努力,建立台灣成為一個防洪的韌性國家。


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