當農地不斷流失、農業用水再減一成，如何保障永續農業？

 沒有明確目標的農業會議，將為農業帶往那個方向？

原文刊登於《風傳媒》

文‧朱淑娟 2018.9.11

「全國農業會議」上周六落幕時，正好迎上台北一場暴雨，似乎在回應整場會議的討論焦點，氣候變遷下台灣農業永續的挑戰。會中，農委會主委林聰賢說了一段非常好的話：「台灣農業永續一定是先有土安、環安、農安、才有食安。」然而對照七年前舉辦的「全國糧食安全會議」，許多指標不進反退，而且在農地不斷流失、灌溉用水不足及汙染下，要維持農業永續已經愈來愈困難。

首先是會議的定位，農委會說距離上次農業會議已經過15年，也就是民進黨執政的2003年。這個說法非常奇怪，因為2011年就舉辦過「全國糧食安全會議」，總統、行政院長都到場做重要宣示，當然是一次重要的農業會議。就連現任農委會副主委陳吉仲都是當年與會的重要學者，不能因為是國民黨辦的所以不算，反而應將上次會議結論拿出來檢討，才能看出這七年之間台灣農業的進退。

台灣糧食自給率不進反退，這次目標乾脆不訂了

在七年前那場會議中，行政院引用經濟學人雜誌，強調糧食危機是一場「寂靜的海嘯」，而當時我國糧食自給率只有32%，已處在危機之中，因此那次會議做出最重要的結論，就是「2020年國內糧食自給率要提高到40%」。這個大目標也牽動幾乎所有其他目標，包括要保存優良農地，要嚴審農地變更，以及活化休耕農地，提供安全及足夠的灌溉用水等等。七年後這些目標達成了嗎？

先看糧食自給率。2014年曾經提高到34%，但2016年又降回31%，距離40%的目標愈來愈遙不可及。當年農委會解釋為何糧食自給率這麼低的說法是，因為小麥、玉米、黃豆等國內生產只有2%，未來要提高國內自產比率。但七年後的今天，提出的數據還是小麥等自產率只有2%，七年之間完全沒變。而這次會議就乾脆不再提糧食自給率了，當年那個40%的目標已隨風而逝。

而提升糧食自給率另一個手段是活化休耕農地，當年的休耕農地有20萬公頃，預計到2020年要活化14萬公頃，但七年後休耕農地還是20萬公頃，一寸都沒有往前走。此外為了保有優良農地，當年也提到要總量管制，嚴審農地變更，尤其是台糖農地。但事實上，這些年來農地被各種名目占用已不斷流失。

農地不斷流失，實際耕作面積只剩57萬公頃

依照農委會去年10月公布的「農地資源盤查」，台灣可耕地80萬公頃，但實際用於生產的耕地只剩57萬公頃，三成耕地被占用(如附表)，包括工廠、農舍、住宅、商場等等，其中非法工廠就占了1.3萬公頃，比例最高。

民進黨或許會說，這是國民黨時代沒把農地管好的結果，那就來看看民進黨時代對於農地又做了什麼。

首先是民進黨剛上台的2016年9月，在行政院政策指示下，為農地上非法工廠找到就地合法的解套途徑，讓186處、546公頃農地工廠可以編定特定區，其中位於「特定農業區」有112處、311公頃、411家廠商。這部分陸續由縣市政府送件到內政部營建署，先將這些位於「特定農業區」的工廠地目變更為「一般農業區」，再輔導變成丁種建築用地，就能合法經營。

再來是2017年10月，國發會主委陳美伶在行政院「加速投資台灣」會議中，建議台糖農地轉做工廠使用，應放寬到10公頃才需要環評(現預公告為1公頃)。並指非都市土地10公頃才要環評做對照，台糖農地規定較嚴。

再來是今年5月彰化縣長魏明谷、政務委員張景森跟彰化水五金業者座談，提出解套非法工廠的多種辦法，包括特定農業區變更一般農業區、新訂都市計畫，張景森還強調這是要落實「蔡總統田園化生產聚落的政策」。 

也就是說，過去七年來，農地變更非但沒有嚴審，反而配合政策而不斷開後門釋出，並衍生出農地受重金屬汙染的問題。而如果不能確保農地數量及品質，就很難落實行政院長賴清德在閉幕會中宣示的「確保農地與農業水資源無虞」。

農業用水再減一成，如何確保農業水源無虞？

另一個保障糧食安全的做法是保障農業用水無虞，從帳面上來看，農業用水占總體水資源比例約七成，但這是指帳面而言，實際上農業用水移撥給工業用水已是常態，而且一遇枯旱，休耕也是最優先的因應手段。

而為了保障工業不缺水，行政院給農委會一個最新的目標，就是農業用水的比例要從目前的七成降到六成。以全國一年總用水量200億噸來算，一年就會少20億噸。但另一方面，現在實際生產農地57萬公頃，距離安全糧食74~81萬公頃還有一段距離，未來如果要增加耕作面積，也需要更多水。

林聰賢在回答這個問題時表示，農業用水還有節省空間，包括降低漏水率、將耗水農作轉為旱作。另外他舉今年春季台南枯旱的例子，延後灌溉時間，改變灌溉周期或灌溉方式，都有助於節約農業用水。不過這些都只是實驗階段，也沒有明確的努力目標，未來能不能確保農業用水無虞，現在說還太早。

而這次會議農委會在動用這麼多人力、時間所獲得的73項結論，多數都是努力方向，缺乏具體可追蹤的數字目標。尤其不能針對上一次會議目標做不到的地方有所檢討，更是可惜。而未來能不能如農委會所說的打造一個「循環永續、安心安全、智慧前瞻、幸福樂業的全民農業」，則有待日後揭曉。

(附表)2017年各種占用農地行為分析表 

	平地農地 (公頃)	山坡地宜農地(公頃)
道路或停車場	6,456	7,193
河川或水利設施	15,410	3,456
農舍	4,930	1,907
住宅	6,795	4,962
工廠	13,859	1,854
商場或餐廳	3,017	992
殯葬設施	1,914	2,151
宗教寺廟	1,055	1,179
公共或公用設施	2,370	1,641
土石採取或堆置	1,448	341
遊憩設施	878	1,364
其他使用	8,996	36,446
合計	67,127	63,486

資料來源：行政院農委會