導致水庫土石淤積嚴重，極端氣候愈來愈嚴重，此時是
集水區開大解放讓開發進駐的時候嗎？
文‧朱淑娟
八月底康芮颱風一場暴雨，讓南台灣民眾陷入淹水夢靨。雖然這次雨因下在沿海，南部水庫躲過一劫，但當水庫遇上暴雨，運氣一直都這麼好嗎？
回到二○○九年八八風災，連兩天一千四百多毫米的暴雨直接灌進水庫集水區，造成大面積沖蝕及崩塌，南台灣水源命脈的曾文水庫集水區崩塌達一千七百多處、一千四百多公頃，是八八風災前的六倍多。大量土砂奔流入曾文水庫，導致水庫淤積九千萬立方公尺，等於過去廿年淤積量的總合。
曾文水庫是台灣最大水庫，總庫容量七億噸，是台南市一百八十八萬人口的水源命脈，也是七萬多公頃農田、南部科學園區及產業發展的主要水源。你能想像如果有一天曾文水庫持續淤積變土庫，再也擠不出任何一滴水時，台南地區人民的生活、經濟、甚至未來都將一夕全毀。
最近水利署南區水資源局歡慶曾文水庫四十周年，但曾文的四十歲生日其實憂傷多於歡慶。因為水庫在幾經暴雨摧殘後，庫底的土砂不斷堆疊，如今有效蓄水量只剩下一半、四億七千噸。而康芮颱風再度證明，未來氣候只會愈來愈極端、暴雨隨時都會找上門，沒人敢說曾文還能活多久。
「所以水庫集水區保育變得比以往更重要」。水利署署長楊偉甫說，全台只有卅三座水庫能供給民生用水，如今任何水庫都面對跟曾文水庫相同的風險，如何盡其所能延長水庫壽命，對台灣來說已經是一個「非常嚴肅的議題」。
禁地「開鎖」！
連保護帶都撤，汙染上門
然而，集水區加強保育都來不及了，農委會水土保持局反而要修法放寬，六月十三日行政院通過農委會水土保持局所擬《水土保持法》部分條文修正案。
無獨有偶，行政院也在九月備案通過內政部所提《全國區域計畫》草案，放寬水庫集水區公有土地不得出租讓售、不得變更編定的規定，改成只要水利署認定的「非家用給水水庫」，就同意有條件鬆綁法令。
水土保持局八月十四日舉辦公聽會，來自全台各地四十多個環保團體湧入水保局位於新北市新店的台北分局抗議。九月十四日再到台北內政部大樓抗議。
台灣水資源保育聯盟發言人陳椒華問：「台灣的水庫集水區現況改變了嗎？氣候條件改善了嗎？」事實是內外在環境都是在惡化中，再去鬆綁法令，下一代就會無水可用，「這是亡國修法」。政府應該去突破執法困境，而不是鬆綁法令為自己開脫。
水保法修正重點是，原本規定水庫集水區應劃為「特定水土保持區」，區內應擬定「長期水土保持計畫」，禁止任何開發行為。但修正案改成，在應劃為「特定水土保區」的水庫集水區後加上「須特別保護者」這幾個字。
水保局同時將「須特別保護者」的範圍定義成只有土石流潛勢溪流、崩塌地才應劃設。全國六十三座民生水庫集水區總面積兩百零五萬公頃，如只劃這兩種區域只有卅三萬兩千公頃，其餘八十三%、一百七十二萬多公頃土地不必劃為特定水保區，未來開發就可以進駐。
此外，原本水保法規定，經劃為特定水保區的水庫集水區，應在水庫外卅到五十公尺範圍內設「保護帶」，但這次修法也將保護帶廢除。
陳椒華表示，一九九四年《水保法》立法以來只公告白河水庫、烏山頭水庫兩個集水區為特定水保區，總面積只有八千四百公頃，等於整部法都沒有推動，這很明顯是行政怠惰，應追究責任。水保局不檢討為何把一個法做成這樣，反而還全面撤守不管了。
執法怠惰！
水庫集水區保育一筆爛帳
台灣經歷一九九六年賀伯颱風、二○○四年艾利颱風、二○○九年八八風災、還有九二一大震種種天災後國土已破碎崩危，而國家也每在災後就做許多宣示、立法、編預算，讓國人信以為政府將有所作為，台灣人不會再有下一場災難。
這些包括：《水庫集水區治理辦法》、《山坡地保育條例》，一九八九年又成立「水土保持局」，一九九四年通過《水土保持法》，有專責單位、有專法推動水土保持。接著二○○四年艾利颱風造成石門水庫集水區大崩塌，二○○六年催生了《水庫集水區保育綱要》。八八風災後內政部檢討區域計畫，緊縮水庫集水區不得變更編定、公有土地不得出租讓售。二○一一年更通過《地質法》，規範地質敏感區的保育行為。
在這些綱要、計畫中政府也做了明確分工，以《水庫集水區保育綱要》為例，就要求水利署負責水庫蓄水範圍、 農委會林務局負責國有林班地、農委會水土保持局負責山坡地、交通部負責道路水土保持、內政部檢討水庫集水區土地利用型態與災害關係，提出「水庫集水區內合理土地利用整體計畫」。
但結果呢？往往事過境遷各部會也患了「災後失憶症」，怠於執法，水庫集水區道路愈開愈大、飯店旅館持續上山，森林繼續被砍伐改種經濟作物。承諾要做的事做不到，事後又找各種名目將這些宣示、法令一一鬆綁。
直到如今，關於水庫集水區保育。政府不只交出一本爛帳，簡直是偷竊國土以及人民未來的詐欺行為。
只要到水庫集水區走一回，隨便都可找到這些詐欺行為的事證。台十八線阿里山公路雙線可併行大型遊覽車的道路兩旁，到處可見崩塌痕跡，從石棹到達邦的一六九縣道上，還殘留艾利颱風後的崩塌痕跡，下方就是曾文溪主河道。在曾文水庫集水區內處處可見檳榔樹、茶園，還有財團已相中多個地點要在這裏蓋飯店。
台南社大研究員吳仁邦站在一千一百公尺海拔的曾文水庫集水區一處茶園，「你看這地上都是雞糞肥，還有各種肥料、除草劑，只要強降雨地表就被刮掉一層，這些東西就順勢進了水庫，我們台南人都喝這種雞糞水」。
再走到南投縣仁愛鄉萬大水庫，從台十四線沿濁水溪一直往上走，左邊是清境、右邊是盧山，放眼望去滿山滿谷的民宿、開墾，典型的超限利用。
台北大學不動產與城鄉環境系副教授廖本全說，水庫集水區開發先是開路，然後山地農業、觀光旅館跟著上山，尤其開路等於把一個山坡地削除，「看到這些才知道什麼叫國在山河破，這些不解決台灣的災難就會沒完沒了。」
而我們看到國家每在風災之後就編列龐大預算做水庫清淤、排砂工程，水庫邊永遠有怪手待命。楊偉甫說，水庫集水區保育做不好，就不得不做工程，還不一定有成果。保育在前、工程在後，台灣人民該怎麼選擇一清二楚。
水庫變淺！
防治沖蝕區域，不應開發
農委會水土保持局科長姜燁秀表示，特定水保區劃設直接剝奪民眾使用土地的合法權益，像高屏溪攔河堰、東港溪攔河堰、曾文水庫等平地以及沒有土砂災害地區，一旦要劃民眾就反對，修正反而符合土地合理管制及嚴格管理的立法。
對於修法引發的爭議，農委會主委陳保基反問：「一個無法執行的法為何不修？」他說，水保法要求所有水庫集水區都應劃為特定水保區，台灣有十六萬公頃的私有農牧用地，實務上就是劃不下去。修法後可管制的面積比現在還大，這樣才能一步步往前走，他希望大家能支持修法。
中興大學農業暨自然資源學院院長陳樹群說，現行法令要求將所有水庫集水區劃為特定水保區，某種程度與現實脫節，當初立法時只想到水庫在高海拔地區，但沒想到現在下游還有水庫，而這些水庫集水區許多都是人口稠密地區。
不過他不認同將應劃為特定水保區的範圍限縮在只有「土石流潛勢溪流、崩塌地，至少應納入「涵養水源、防治沖蝕、淨化水質」等重點。因此他反對修法後取消水庫保護帶，因為保護帶設計的用意是做為水庫汙染的緩衝區，可淨化水源。而一旦保護沒了， 要如何禁止臨水庫邊蓋飯店或做什麼開發？
而水保法的保護帶還沒拿掉就出現違法，環保署八月底通過日月潭向山旅館開發案，業者要在日月潭邊做碼頭，陳椒華在環評會中提醒水保法中還有保護帶的規定，但環保署未理會最後環評大會有條件通過開發案。
另一方面廖本全則認為，從今天水庫的情況看來，當初水保法要求所有水庫集水區都應劃為特定水保區反而是進步的立法，掌握住水土保持最關鍵的「預防精神」，明白告訴社會，既然蓋了水庫就要負責到底。
廖本全強調，現今台灣水庫最大的特色就是短命，上游水不保，土就流不住往下流進水庫造成淤積，水庫愈來愈淺，大雨一來就要洩洪，老天爺給你的水都留不住。然後每年花大錢蓋水庫，編預算清淤、做排砂道，水土不永續，卻能確保工程永續，能蓋水庫的地方已經很有限，「請問這是讓鬆綁法令的時候嗎？」
管理不易！
改名目就能蓋垃圾掩埋場
至於內政部有意放寬水庫集水區公有土地不得出租讓售、不得變更編定的規定，改成只要水利署認定的「「非家用及公共給水」，就同意有條件放寬。楊偉甫表示，這是將水庫做分級管理，分為「家用及公共給水」、「非家用及公共給水」，後者就可以適當放寬。
他以台南市的玉峰堰為例，集水區近四萬公頃，函蓋五個平地鄉鎮，但這裏是自來水水質水量保護區，開發被綁死。目前玉峰堰屬「家用及公共給水」，每日約提供三到五萬噸用水。未來計畫將玉峰堰改為非家用及公共給水」，就可以開發。
水利署這種將水庫分級的原意是區分管制強度，但實務上卻可能變成一種可以操作的工具。例如玉峰堰原本做為家用給水，為了配合台南市開發計畫，就計畫改為非家用給水。而只要玉峰堰改為「工業用水專管」，就不受自來水法規範，水質水量保護區可以解編，包括垃圾掩埋場、放射性廢棄物儲存或處理場全都可以興建。
陳椒華表示，水利署一直強調南部水資源不足，投入一百億元要開發高屏大湖為了日可多供給十萬噸水，現在卻為了配合地方政府開發要解編玉峰堰，把好用的水解編不用，這種做法要人民如何支持開發新水庫？
開放與管制如何兩全？
全面盤點， 等環資部成立再說
楊偉甫則不反對水保局重新檢討特定水保區的劃設方式，但水保局一下把範圍縮得太小並不妥，他建議至少應納入地質敏感區，而跟地質敏感有關的地質、植被、坡度都應該是考量劃不劃特定水保區的重點。
廖本全則建議，水保法修正前應先盤點， 不同集水區海拔高度都不一樣，水土保持、土地利用情況也都不同，盤點後也許某些地區真的可以放寬。即使水利署要將水庫分級也要經過盤點，開發產值是多少、進誰口袋，我們付出的治理成本又是多少，絕對不是像水保局這種一視同仁放寬管制的做法。
水土保持法修正案已送進立法院等待審議，大家應回頭想想，國家之所以成立「水土保持局」、實施「水土保持」用意何在，未來的極端氣候只愈來愈明顯，水資源之於台灣也會愈來愈困難，特別是這個時候人民對於水土保持有更高的期望。行政院要做的是讓水土保持更嚴格管制，而不是擺爛，把後果讓人民承受。
當然，水庫集水區面積佔兩百多萬公頃，完全不能開發是否合理可以檢討。但我們看到的是，水保局並未說明劃不下去的理由，也未提出調查來支持修法的合理性，對於修法後集水區保育的目標是什麼更是完全沒有交代。台灣生態學會秘書長蔡智豪質疑：「這種沒有經過審慎評估下所做的修法恰當嗎？」
另外，陳樹群也質疑，水土保持局的核心任務是做水土保持，但近年來卻分出大量資源在做農村再生的工作，明顯有違成立宗旨。
對此陳保基也說，水保局的前身是山地農牧局，以產業發展為主，做水土保持目的是為了農業跟耕作，如今工作定位上的確有一些模糊。未來組織改造後，水保局將一切為二，農村業務留在農委會，水土保持則轉到環境資源部。
既然如此，建議立法院這會期暫時不要將水保法修正案排入審查，等環境資源部成立之後，再廣納建言修正，讓水土保持法真正成為替人民把關水土的救命法案。
水土保持法修正案修法前後對照表
修正條文
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現行條文
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可能影響
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第16條
「水庫集水區內須特別保護者」，應劃為特定水土保持區。
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第16條
「水庫集水區」應劃為特定水土保持區。
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83%、172萬多公頃土地不必劃為特定水保區，未來開發就可以進駐。
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第19條
刪除長期水土保持計畫的擬定重點。
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第19條
規範特定水土保持區，長期水土保持計畫的擬定重點。
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水庫集水區失去長期水土保持目標及方向
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第20條
刪除
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第20條
特定水保區之水庫集水區，水庫外應設30~50公尺的保護帶
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失去汙染緩衝帶，飯店等開發可設水庫旁
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內政部提
《全國區域計畫》
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放寬水庫集水區公有土地不得出租讓售、不得變更編定的規定。改成只要水利署認定的「非家用給水水庫」，就同意有條件鬆綁法令。
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資料來源：農委會水保局 製表：朱淑娟
《名詞說明》
水庫集水區
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水庫大壩全流域稜線以內所涵蓋地區
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保護帶
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特定水土保持區內應依法定林木造林，或維持自然林木或植生覆蓋
而不宜農耕的土地
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