2019年6月29日 星期六

第一章、一場熱帶性低氣壓,釀十年最大水患



文‧朱淑娟 2019.6.29

2018823日,一場熱帶性低氣壓帶來瞬間強降雨,造成高雄、台南、屏東、雲林、嘉義、南投等縣市、104個鄉鎮、1250個區域積淹水。從都會到沿海淹了45千公頃,沿海地區淹水及腰,甚至持續一周。

當時雨量達到50毫米就要注意淹水風險,而如果強降雨持續數小時,導致累積雨量過高也可能淹水。這次豪雨超過10個測站的時雨量大於100毫米。總雨量也有10個測站達到800毫米以上,是一次典型的強降雨。


(1)2018.8/23水災,量前10大測站
排名
縣市/測站
排名
縣市/測站
1
雲林口湖鄉/椬梧
121.5
6
嘉義布袋鎮/布袋
106.5
2
高雄大寮區/大寮
111.5
7
嘉義大林鎮/大林
105.0
3
高雄前鎮區/高雄
108.0
8
高雄六龜區/六龜
105.0
4
高雄林園區/林園
108.0
9
高雄六龜區/新發
103.0
5
高雄美濃區/美濃
107.0
10
高雄苓雅區/苓雅
102.5


(2)2018.8/23水災,10大總累積雨量測站
排名
縣市/測站
排名
縣市/測站
雨量
1
台南楠西區/曾文
956
6
台南白河區/六溪
875
2
嘉義大埔/馬頭山
927
7
屏東春日鄉/士文
868
3
台南東山區/北寮
911
8
台南白河闗子嶺2
868
4
嘉義竹崎/石磐龍
889
9
台南白河闗子嶺
859
5
嘉義大埔/菜瓜坪
879
10
台南白河/大棟山
857



目前全國雨水下水道保護標準最高78.8毫米,而且只有少數都會區才有,非都會區只有4050毫米左右。區域排水保護標準最高10年重現期,即24小時250~300毫米。這次淹水地區的降雨量都超過以上保護標準。主要集中高雄市、台南市、嘉義縣、雲林縣這四個縣市。

(3) 2018.8/23水災,淹水集中在四縣市
 縣市
淹水面積(公頃)
嘉義縣
33,296
台南市
9,997
雲林縣
1,912
高雄市
667
合計
45,872

當民眾不滿淹水時,前行政院長賴清德反問:「這麼大的雨下在哪裏不會淹水?」他這樣回答過於情緒化,因為下雨會不會淹水,跟那個地方的土地利用有很大的關係,檢討淹水原因並找出因應對策,才能累積治理經驗。而這次淹水,都會區、沿海地層下陷區的原因就很不一樣。

40年來台灣政府投入六千多億治水經費,蓋了相當多堤防、滯洪池、分洪道、提高各項排水保護標準,已經緩解河水高漲漫淹進城的機率。近年來的都市型淹水,主要是內水排不出去的問題,都市人口成長,建築及道路的不透水面積增加,可滯洪空間變少,一旦雨量超過保護標準就會淹水。

而這已超過工程能力,需要從國土規劃、都市計畫、道路規劃著手,從這次台南市淹水就可看出以上這些管理措施的重要性。



2018822日上午8點,中央氣象局發布南部地區大雨特報,隔天雨勢加大,降雨警報等級不斷調高到豪雨、大豪雨、超大豪雨。台南市有37個行政區,其中29個日雨量超過500毫米,其他區也在300毫米以上。

淹水打亂民眾日常生活,馬路變成河道,泥水衝進一樓住家,來不及把電視、冰箱收走的民眾嘆聲連連。商店鐵門全數拉下來,生意也做不成了。機車幾乎被淹没,救災人員也動用橡皮筏協助居民進出。

日雨量最大的地區集中在國道以東的楠西、東山、白河、六甲等地,但淹水較嚴重卻是國道以西的麻豆、學甲、北門、鹽水等區,這就可以佐證下雨不等於淹水,而是跟地勢、以及都市規劃有絕對關係。

台南國道以西的沿海區,因都市計畫及道路設計,成為易淹水地區。
(圖片來源/台南市政府行政區圖)


位於安南區、安定區與西港區交界的「新吉工業區」,這次就被點名是造成安南區淹水的原因之一。這個占地123公頃的園區,原本是有滯洪功能的台糖農地,變成工業區之後變成不透水地,而且工業區基地墊高1.5公尺,大雨來時水就流向園區下游的十二佃造成村落淹水。

對此,前台南市水利局長、現任國發會處長彭紹博認為,新吉工業區做的滯洪池不但可補足農地變工業區消失的滯洪量,而且還把工業區四周的隔離綠帶降挖,並要求所有廠房蓄洪量提升三倍,已經把可能的影響降低。

但在地居民則認為淹水跟工業區有絕對關係。台南社大台江分校執行長吳茂成說:「當有人質疑科學園區蓋在地層下陷區有淹水風險時,官方就跳出來保證不會。我說當然不會,因為他們都把工業區原來的低地填高,自己不會淹水,卻以鄰為壑犧牲周圍地區。」


《人民怎麼說》
吳茂成:治水要先扭轉被犧牲的體系

吳茂成於2019329日水利署治水會議中,提出建構在地知識的重要。
(攝影‧水利署賴正裕2019/3)


「一個地方會淹水是很多政策造成的,台江就是一個被犧牲的地方。」20193月吳茂成在水利署的治水會議中說出這句話,聲音中有些情緒。

他說:「安南區古名台江,是國立台灣歷史博物館所在地,我住的海尾寮有12里,8萬人,因為都市計畫錯誤,半徑10公里內有10座工業區,其中4座沒有汙水處理廠。鄉親都在討論,我們是住在博物館區、還是工業區?

記憶中海尾只要下大雨一定淹水,但水是乾淨的,淹水時我們很快樂,不用上學又可以抓魚,好像過年過節,排水線就是窮人家的公共財,帶來豐富的營養源。但這種生活與生態的平衡狀態已逐漸被破壞。

鄉村的排水線是農漁兩用,工業廢水即使有處理也不可以排進水圳,因為工業廢水的管制標準,遠低於灌溉用水標準。當你決定讓它排進去時(灌區允許工業廢水搭排),就是一種價值取捨,認為農漁業是不重要的。所以我才說那是被犧牲的體系,你會覺得那是一個沒有希望的地方。

如何扭轉被犧牲的體系,吳茂成提出以下建議:


讓滯洪池變成哲學之道

四月日本櫻花盛開,京都的哲學之道是賞櫻必遊景點,而那條哲學之道就是一條排水溝,大雨來時吸納周圍洪水,有滯洪功能、又能創造美景。但我們對滯洪設施的想像是一個「池」,而且只有收納雨水一種功能。

吳茂成提出「滯洪池綠道化」的概念,類似哲學之道的設計,讓一條水道貫穿社區,吸納沿線雨水,而水道能不能變美景,關鍵在水質。都市計畫要明確分區,禁止工業廢水搭排水圳,是最優先要改變的思維。


治水應累積在地知識

吳茂成說:「823淹水時我想知道海尾下了多少雨,最近的雨量測站在南興國小,安南區這麼大,這個測站可以代表整個安南嗎?但現在卻是用一個測站的數據推估到其他地區,有時氣象預報說這個區域會下雨,很奇怪我們這裏卻是晴天。如果沒有雨量測站,在地經驗就無法累積。

以往包括治水、開路等公共工程,都是官方說了算,人民一直到完工後才知道,即時有意見也來不及了。但愈來愈多民眾有了自覺,雲林縣林內鄉乾溪鳥麻村段堤防過高影響視野,日前村民就要求水利署降低堤防。

如果我們將淹水視為一種「風險」,因應風險的方式就有很多種,甚至不必從中只擇一,可以搭配多元組合。例如,為了顧及河岸景觀,可以跟居民溝通並取得共識,將堤防降低,增加的風險則以加強通報、疏散、或改變建築設計來補強。治水納入在地知識,人民也更有參與感及責任感。


2、淹水政治化,不利於專業討論

高雄市雖然淹水沒有台南市嚴重,卻引發最多話題。一方面正值市長競選期間,國民黨參選人韓國瑜成為矚目焦點,高雄一舉一動都被放大檢視。另一方面,高雄在淹水後出現5千多個道路坍塌,引發民怨。再加上滯洪池功能、治水預算分配兩個爭議,水患變成一場政治角力。

2006年、2014年行政院分別編列兩筆治水預算1160億、660億,其中高雄市、台南市分到最多,而823淹水又是這兩個縣市最嚴重,被批拿了這麼多錢還是淹水,甚至質疑錢都花到哪裏去了?

淹水後一周,經濟部次長曾文生在行政院記者會中被問到治水預算分配時說:「大家看到2006年起大部分治水預算都在中南部,但從1982年起大台北地區已投入1600億元治水,不要台北看天下,南部要更多資源。」

這段話暗指台灣政治重北輕南,但治水會從北部開始是因為這裏是台灣最早發展的地區,人口多、又是行政中心,無關南北。但日後南部成為民進黨的政治範圍,重北輕南變成一個很好操作的政治工具。然而治水是專業問題,過多政治語言不但無助於化解爭議,反而更激化對立。

而滯洪池的爭議也跟治水預算有關。高雄市以治水預算推動20座滯洪池計畫,其中位於三民區的本和里滯洪池,號稱全國首座都市型防洪滯洪池,完工時高雄市宣稱有了滯洪池,未來這個地區都不會再淹水,但一場823豪雨,瞬間就讓這個保證破功,連滯洪池四周也淹水。

高雄市政府解釋如果沒有這些滯洪池,恐怕會淹得更慘,滯洪池有其極限本來是很容易理解的事,公部門一開始就要說明,但執政者往往為了展現自己的無所不能,大膽向人民保證很多自己根本做不到的事,人民信以為真鬆懈警戒,一出事就罵政府,這對提升全民防災相當不利。

而水災牽動政治,2005年美國紐奧良的卡崔娜颶風就是一個例子。美國前第一年夫人蜜雪兒‧歐巴馬在201811月出版的Becoming一書中提到,卡崔娜颶風重創美國南部墨西哥灣沿岸地區,受創的紐奧良多數是黑人,他們站在破損的屋頂上等待救援的影片出現在電視畫面時,大家都驚呼:這裏是美國、不是非洲!這場災難導致1800多人死亡、50萬人失去家園。

蜜雪兒‧歐巴馬形容這場災難:「痛苦地暴露出我國結構性的分歧,尤其是在情況變得艱困時,非裔美國人和所有族裔的窮人更可能受到嚴重打擊而孤立無援。」她認為這場災難也間接促成她的先生、非裔美國人巴拉克‧歐巴馬邁向美國總統之路。

而台灣2018年底的縣市長大選,韓國瑜打敗在高雄執政20年的民進黨,這場大水引發的政治效應,也成為他的政治籌碼。


3抽地下水養殖,是沿海地區淹水主因

嘉義縣是這次淹水面積最大的縣市,主要原因是長期抽地下水養殖加速地層下陷。依經濟部水利署統計,台灣易淹水面積有1150平方公里,其中八成位於嚴重地層下陷區,而農委會核定的養殖漁業生產區,大部分就位於沿海地層下陷地區。治水關鍵在於檢討土地利用方式。

嘉義縣有18個鄉鎮,823日下午一點到隔天下午一點這24小時內,有15個鄉鎮雨量超過400毫米,其中沿海的東石499毫米、平原區的朴子651毫米,都超過莫拉克24小時的雨量,而且七成降雨集中在前12小時,造成沿海地區東石、布袋等地方淹水,連養豬場的豬隻也慘遭泡水。

尷尬的是,當台南、高雄雨停後淹水逐漸消退,嘉義縣東石鄉的掌潭村、布袋鎮考試里雨停了卻還積水不退。淹到第五天,前行政院長賴清德、前嘉義縣長張花冠、水利署長賴建信勘災時居民還拉白布條抗議。

當地民代要求水利署兩天內退水,後來評估後覺得不太可能,主動放寬一天,最後賴清德裁示三天內退水。賴建信說,調到現場的抽水機已經上百部,理論上應該要順利退水,但抽出來的水要有排水溝可排,但裏排水路設計不良,又違建礙排水,相對困難。後來花了一些時間找排水路,這也顯示平常基礎資料建立的重要性。

另外一個人為因素是,有些養殖戶看到道路排水退了,擔心自己的魚塭受損也跟著把魚塭的水往外抽,讓退水更困難。賴建信跟水利人員在現場三天三夜沒睡,排除萬難,最後在搭配滯洪池降水位、接力抽水五公里後,積水終於退了。但未來該如何避免再度淹水?

嘉義縣水利處副處長朱崧豪說,原規劃在掌潭村五塊台糖農地上做滯洪池,但因台糖未同意而受阻。事後在水利署協助下,台糖終於同意出租。

823水災後各地方都爭取蓋更多滯洪池以因應洪水。不過蓋滯洪池並不容易,除了政府要有足夠經費支持,還可能因徵收土地引發民怨。而滯洪池已經像焚化爐一樣屬於不討人喜歡的設施,沒有人希望蓋在住家附近。

於是水利署思考,如果能利用在地的現成設施,例如農地、魚塭,洪水來暫時當做滯洪池,平常沒有洪水時土地就回歸一般使用,這樣政府不必花錢徵收土地、不必變更地目就能防洪。眼前就有一個成功案例。


《在地滯洪成功經驗》
桃園觀音樹林里蓮花滯洪池

桃園市觀音區樹林里從2014年起推動自主防災社區,里長吳進昌過去曾經營休閒農場,而觀音區又有很多休耕農地,他就先找一塊地,將田埂加高1公尺、加寬34米,蓄水設計最高90公分。以蓄水一半計算,七公頃農地可以蓄洪35千噸洪水,是一個天然的滯洪池。

桃園觀音樹林里的蓮花滯洪池,是在地滯洪的成功案例。
(攝影‧朱淑娟2019.6)


吳進昌說,觀音樹林里過去只要遇到強降雨,多少還是會積淹,但做了蓮花滯洪池之後,配合氣象預報先把水放掉,大雨來時把水蓄存在農地,這裏就很少淹水。只有今年5月因為氣象預報不準,未事先把農地的水放掉,部分區域才再度淹水。這也表示在地滯洪要成功需要更多正確訊息協助。

滯洪池平常種蓮花,因為農地有福壽螺,就養一些魚或鴨讓生態平衡,土堤建高後在旁邊種絲瓜,現在這個蓮花滯洪池標榜「魚鴨花瓜」,蓮花還加工做荷葉茶、蓮子。吳進昌說:「明年樹林里就是一個蓮花觀光景點」。

7公頃的整地費用約只花100萬元,桃園市長鄭文燦說,如果政府要做相同面積的滯洪池,大約要花560億,這個花費最少、但效用最高。

不過自主防災因為是自主,換句話說也算自生自滅,政府除了鼓勵之外,並沒有給很多資源協助。如果真想制度性推動,需要更多政策支持,包括評估適當區位,給農民合理的補償或補助、更有系統地操作滯洪功能等等。而從蓮花滯洪池的案例可以看到,防洪的做法很多,不一定要編列大筆治水預算才能治洪,預防重於治療,防洪需要的是更多風險預防的想法。

然而在地層下陷區做滯洪池只是一個治標的方法,否則連滯洪設施都可能跟著下陷而失去功能。對嘉義縣而言,減少抽地下水養殖才是治本之道。

前台南市水利局長彭紹博說,過去台南曾經跟農委會漁業署申請經費,做養殖水回收循環利用,如果魚塭挖三個池,其中一個用來回收養殖水,用草淨化後再回到魚塭使用,這樣就可以減少抽地下水。

嘉義縣水利處處長林谷樺表示,水資源利用要跟產業發展結合,魚塭抽地下水養殖會造成地層下陷。輔導漁民如果一年要抽四次,回收水再利用,改成抽兩次就好。而這些想法雖有共識,還需要更多政策支持。

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