第二章、治水40年，水患依然是進行式

文‧朱淑娟 2019.6.29

從1982年「大台北防洪計畫」，到2017年「前瞻水環境建設」，40年來政府共編列6千億治水預算，由北往南逐步建構起台灣的防洪基礎工程。大台北防洪是第一個、也是至今規模最大的治水計畫，讓淡水河、基隆河兩岸城市，在減緩淹水風險之後，也逐漸繁榮起來。

4、大台北防洪計畫，扭轉淡水河淹水風險

台灣的防洪工程始於日治時期，但光復後歷經兩個重大水災，1959的八七水災、1963年的葛樂禮颱風，之後政府才意識到防洪的重要。1965年頒訂經建長期計畫、1967年成立河川治理規劃總隊。

而從1976起的十二項建設、十四項建設、國家六年等多項經建計畫中，持續編列預算改善農田排水、區域排水、以及河堤、海堤防洪工程。

第一個被列為專案整治的就是淡水河，從1982年到1999年共投資1,114億推動「台北地區整體防洪計畫」，在淡水河以及三條重要支流興建堤防，另在大漢溪、新店溪合流處的天然疏洪地區開闢二重疏洪道。再搭配排水幹線、抽水站等設施，淡水河左岸的三重、蘆洲淹水情況大為改善。

第三期工程完工後，淡水河兩岸的城市包括新莊、板橋、中和、永和、土城、樹林、泰山等地人口漸漸移入，工商也逐漸發展起來。

河水不再漫淹，蘆洲人口大增

新北市蘆洲區是大漢溪與新店溪的沖積沙洲，與三重相連，右側形成一個漂亮的橢圓形緊貼著淡水河，與台北市士林區社子島隔河相望。

早期中南部人北上工作，多半在三重、蘆洲一帶落腳。生活穩定後再把親人接過來同住，因此蘆洲、三重的房子很多都是大坪數的多房設計。

當年蘆洲有許多農地，地勢低又沒有防洪設施，每逢颱風大雨，暴漲的河水就漫淹進城市、且久淹不退。1968年在蘆洲出生的陳志昌說：「小時候這裏附近都是農田，淹水時就變成湖泊，我們會站在高的地方釣魚。」蘆洲大樓的地基普遍都很高，可以看出是建築物採取的防洪措施。

跨越淡水河的台北大橋，一邊是三重、另一邊是台北市民權東路與中山北路交叉口，我父母早年從苗栗縣後龍鎮移居台北就住在這一帶。這裏與淡水河的支流基隆河為鄰，小時候只要下大雨就會淹水，重要的家具都要放在比較高的位置，久淹不退時一家人還得跑到較高的地方避難。

台北市、新北市在淡水河的兩邊，共享淡水河的興盛與繁榮，也共同承擔淡水河的淹水風險。大台北防洪計畫完成後，淡水河兩岸的子民漸漸脫離淹水困境，人口逐漸移入，交通及經濟行為也愈來愈繁盛。

堤防內外兩個世界，二重疏洪道已成為蘆洲、三重居民的休閒場所。

(攝影‧朱淑娟2019.3)

堤防隔絕了河與城市，堤防內、外兩個世界。從我現在居住的蘆洲家走15分鐘，穿過車流繁忙的道路，來到一個堤防引道，再過去就是河岸公園，有自行車道、運動場所，河水波光粼粼、清風吹拂、鳥鳴相伴。堤防外的滯洪區變成市民的重要休閒場所，舒緩了城市中人車的緊迫。

當河水不再溢淹進都市，蘆洲農地一塊塊蓋起高樓，因應人口增加，道路逐漸鋪陳開來，2010年11月台北捷運新蘆線開通，與台北的距離縮短，交通比往日便利，又因為房價比台北市低，吸引很多台北人移入。蘆洲人口從1981年的4.8萬人，2016年已突破20萬人，足足成長了四倍，如今已是台灣人口密度第三高的城鎮。

大台北防洪計畫完成後，淡水河的防洪標準已達到200年保護標準，有這麼高的防洪標準，以後沿岸應該不會再淹水了吧？但納莉颱風卻讓政府及人民見識到，防洪沒有所謂成功，因為它依然是一個進行式。

5、納莉颱風，造成基隆河最大水患

淡水河流域有三個主要支流：大漢溪、新店溪、基隆河，流域範圍包括基隆市、台北市、新北市、桃園縣、新竹縣，是北部700萬人口的水源命脈。

其中基隆河與民眾的生活距離最接近，主流從新北市平溪開始，流經新北市瑞芳，進入基隆市暖暖、七堵，再進入新北市汐止、接續到台北市南港、內湖、松山、中山、士林、大同、北投，最後在關渡匯入淡水河。

這條長達96公里的河流，有高達57%是平面地形，兩岸土地高度開發，人口眾多，但「大台北防洪計畫」並未納入南湖大橋以上河段，1986年琳恩颱風、1997年溫妮颱風、2000年象神颱風，都造成基隆、汐止、以及台北基隆河沿岸淹水。尤其汐止，在台北人的記憶裏，就是一個很會淹水的地方，買房子都會盡量避開，到現在這個印象還很難消除。

2001年9月5日的納莉颱風更是基隆河史上最嚴重的水災，台北市松山、內湖、南港、信義及中山，瞬間成湖泊。新北市平溪、瑞芳、汐止等地也無一倖免，造成104人死亡，連台北捷運都因淹水而停駛。

納莉颱風發生那天上午，從我住的台北市中山區公寓四樓看下去，原本的馬路已經變成汪洋一片，不時有膠筏穿梭其間。台北捷運也因為大淹水而停駛，捷運西門站往新店方向的月台手扶梯一面牆上寫著：「九十年九月十七日納莉颱風淹水高度540cm」，紀念這一場難忘的水災。

捷運西門站一個手扶梯牆上寫的字，提醒納莉颱風時的淹水高度。

(攝影‧朱淑娟2019.3)

水退去之後，另一場垃圾災難才剛開始，民眾把泡水家具、垃圾丟出來，巷弄間一堆又一堆的垃圾像小山一樣高，且發出惡臭。一場風災就足以讓一個由各種元素組合、好不容易才運作起來的城市瞬間停擺。

這也讓政府決心加速整治基隆河，從2002年到2005年投入316億推動「基隆河整治計畫」，其中員山子分洪道，堪稱北部治水工程的代表作。

《基隆河整治代表作》 員山子分洪道工程

員山子分洪道工程，是在基隆河上游瑞芳河段興建一座攔河堰，導引洪水進入分洪隧道，經基隆山西麓，在台二線東澳港東邊約1.8公里處排入東海，最大分洪量每秒1310立方公尺，目的是降低基隆河水位，另在攔河堰上游設梳子壩，阻攔大型流木及巨石，防止阻塞並保護隧道內壁安全。

員山子分洪道工程於2002年6月動工，2003年隧道貫通，2004年第1次啟動分洪，2005年7月完工，之後幾乎每次有影響北部的豪雨，員山子分洪都發揮了分洪效果，對於北北基減少淹水風險，扮演相當重要的角色。

社子島禁建半世紀，以治水之名進行全區區段徵收

在大台北防洪計畫中，位於淡水河、基隆河滙流口的社子島成為被遺忘的島嶼。雖然社子島鄰近士林劍潭捷運站，但因被禁限建近50年，當台北逐漸走向繁榮之際，社子島卻像一個時光暫停的地區。

當年在討論大台北防洪計畫時，社子島因地勢低漥、排水問題不易解決，而且評估經濟價值低，並沒有做防洪堤防。1973年台北市政府將社子島列為「限制發展區」，沒有堤防的社子島變成淹水區，甚至代淡水河對岸的蘆洲、三重承擔洪水，成為洪防特別犧牲的區域。

當年許多社子島的工廠，提供北上年輕人工作機會，我父親從苗栗後龍到台北工作的工廠就在社子島。幾度淹水造成工廠損失慘重、最後關廠。

1963年5月石門水庫開始蓄水，當年9月就遇到葛樂禮颱風侵襲北部，大漢溪流量超過每秒1萬立方公尺，是平常的兩倍，石門水庫第一次洩洪，卻造成台北大淹水，社子島連淹三天三夜，災情慘重。

1973年社子島終於有了標高2.5公尺的社子、中洲及浮州防潮堤，1978年配合基隆河洲美防潮堤興建再提高到4公尺。到了1984年，三重、蘆洲的堤防已提高到200年防洪標準，堤防相對低的社子島，當淡水河高漲時，變成淹水高風險區。台北市政府建議應比照200年防洪標準，但行政院回復為確保台北防洪計畫功能，社子島現有堤防不宜再加高。

這個宣示等於將社子島列為洪泛區，居民那能接受，在多次抗議後行政院同意將社子島堤防再加高到6公尺，一直維持到現在。

社子島開發案，居民反對全區區段徵收，因為將導致多數居民

被迫離開家園。(攝影‧朱淑娟2018.7)

歷任台北市長都有開發社子島的想法，但都沒有成功，2018年台北市長柯文哲提出「生態社子島計畫」，以防洪之名進行全區240公頃區段徵收。

不過社子島近年來的淹水主因不是基隆河或淡水河溢流，而是下在堤防內的內水排不出去。治水的方法很多，其一、要跟淡水河、基隆河中上游同樣達到200年防洪標準，社子島堤防可以增高到9.65公尺。

內水的部分，則可依水利法提出逕流分擔計畫，利用公共設施用地增加滯洪功能，社子島目前的農地多，相當有利於在地滯洪，並不需要全區打掉重練做都市計畫道路、側溝及雨水下水道系統。

也就是說，如果社子島開發的目的是為了防洪，就不是只有全區區段徵收一種方法。而如果開發如柯文哲所說是為了提升居民生活環境，就更該跟居民真誠協商，找出對居民有利的方法，當然也不是只有區段徵收一途。柯文哲曾說：「社子島是台北市產業發展最後的根據地」，因此這個以防法之名提出的開發案，重點其實是為了開發。

然而，社子島在禁限建近半世紀後，因無法增建翻修容納更多人口，導致當地有很多違建、或一門牌多戶的情形，全區區段徵收勢必造成經濟相對弱勢的人被迫離開。但台北市的房價冠全國，一般人尚且高不可攀，在大台北防洪的歷史浪潮下，社子島居民面臨的，是一個深不可測的未來。

6、艾利颱風—讓石門水庫歷經10年重建

1962年5月完工的石門水庫，本來是為了供給桃園地區灌溉用水，但隨著桃園人口及工商業增加，用水需求大增，石門水庫負擔愈來愈沉重。2004年8月24日的艾利颱風重創石門水庫，之後歷經13年重生期。

這場風災之所以重創石門水庫，是因為當年水庫設計是為了供給農業用水，並未考慮濁度問題。艾利颱風造成集水區崩塌，水庫大量淤積，水濁度太高無法取水，導致桃園從8月26日到9月12日停水18天。

災後石門水庫淤積量增加2800萬立方公尺，蓄水容量大減，這對供水負擔本來就已經很沉重、一年要滾動四次才能滿足桃園用水的石門水庫來說，無疑是個重大打擊，也讓未來穩定供水陷入重大危機。

2006年行政院核定250億元「石門水庫集水區整治特別預算」，從2006年到2015年重建石門水庫，主要是補足石門水庫設計初期的不足，包括建造中庄調整池、石門電廠防淤遂道工程、分層取水工程等三項工程。

2017年12月17日中庄調整池完工，石門水庫整治暫時告一段落，對一個運作50多年的老水庫來說，能在不中斷運轉下改善成功相當可貴。水利署長賴建信說：「在新建水庫越來越困難、效能也愈來愈低的情況下，更新與改善現有水庫是最可行、也是未來必走之路。石門水庫更新是一個工程典範，也是水利從業人員的榮耀，值得與國人分享。」

《石門水庫整治代表作》 中庄調整池

中庄調整池是一座離槽人工湖。位於大漢溪武嶺橋下游到鳶山堰下游國道三號間，利用大漢溪廢河道開挖，有效庫容492萬立方公尺，是國內第一座大型備援蓄水池，最高每天可供應80萬噸水。

石門水庫的水一部分由桃園大圳到桃園淨水場，一部分則放到下游的大漢溪鳶山堰，再送到板新及大湳淨水場，供給新北及桃園地區用水。

當氣象預報豪雨即將來臨前，中庄調整池先把水蓄滿，一旦石門水庫洩洪或排砂造成大漢溪濁度飆高，大湳、板新兩座淨水場無法處理而停水時，中庄調整池就能立刻補位，發揮救急供水的功能。