清境6成土地位於山崩與地滑敏感區 違法民宿還要就地合法？

最美麗的地方，卻是最脆弱的地方，節制在這裏的活動，

才能保有清境的未來。(攝影/呂翊齊)

原文刊登於《商業周刊》

‧朱淑娟2014.5.15

擁有高山美景的清境農場經過十多年觀光發展，已成為每年吸引上百萬遊客的重要景點。但因長期未管理，導致遍佈違法民宿，業者私接水源、任意排放廢水、交通混亂、也沒有完善的醫療跟消防系統。去年底行政院曾一度宣布大力整頓違法，但新聞風頭過後則不了了之。

清境的問題最近有關鍵性的發展。今年三月三十一日，經濟部中央地質調查所以最先進的光達數值地形判釋(LiDAR)調查後，公告清境農場有六成土地都位於「山崩與地滑地質敏感區」。一旦發生強降雨或地震，極可能發生山崩與地滑。

地調所強調，地質敏感區外的地區，尤其是坡地範圍，不代表絕對安全無虞，只是未符合畫定準則。而清境農場八九‧八三%的土地，坡度超過三○%，依規定不可以開發成住宅區。

清境可能發生山崩與地滑的風險有多高沒人敢說，但看看距離清境只有二十公里的廬山溫泉區，過去就跟現在的清境一樣，在滑動的地層上違建林立、超限利用，最終不敵颱風。二○○八年九月辛樂克颱風、二○○九年八月莫拉克風災讓廬山溫泉區幾乎全毀。內政部營建署去年十二月通過全村易地遷建，終結廬山。

「如果放任繼續違法濫建，清境不會變成下一個廬山？」地球公民基金會研究員呂翊齊說，「政府必須嚴肅回應，會如果有一天清境發生大規模崩塌，該怎麼辦？」

左圖黃色塊部分是地調所公告的「山崩與地滑地質敏感區」，顯示多數清境土地都落在地質敏感區內。兩個紅色圓圈是目前清境農場旅館民宿集中的區域 (對照右圖中藍色小圓圈就是旅館民宿標示圖)。(資源來源：經濟部地調所)

南投縣政府去年提出「新訂清境風景特定區計畫」做為解決方案，建設處處長曾仁隆表示，希望透過都市計畫管制不當開發、落實國土保育，同時解決目前違法水源、廢水排放、以及不足的交通、醫療等公共建設問題。

但這個計畫在四月分別送進內政部、環保署審查時，卻遭到官員及學者質疑，認為南投縣政府並沒有回應中央地質調查所最新公告的地質問題。學者也質疑，任何管控清境的計畫應以「減量」為目標，但這個計畫不但讓違法就地合法，而且未來旅館興建、旅客數反而會比現在增加，沒解決問題、還製造更多問題。

清境農場眼前最急迫的不只是違法違建、或超限利用破壞水土該如何處理的問題，而是在這個不定時炸彈的地質敏感區上，基於維護每年上百萬遊客安全、並保有永續觀光資源的前提下，應該怎麼做？

南投縣政府欲就地合法

變更土地使用，即可不全拆

一九九九年九二一大震造成台八線中斷，省道台十四甲線變成中部地區及往來花東的重要動線，也因緣際會帶動清境農場的發展。二○○一年十二月《民宿管理辦法》發布實施後，農舍可做為民宿使用，清境的民宿更快速增加。

南投縣政府表示，目前清境農場一○九家民宿，八、九成業者都依上述辦法，以農牧用地申請興建農舍做為民宿使用，但之後又違法擴建，約九成五以上的民宿，客房數及總樓地板面積都有擴建及超限利用的情形。

此外清境農場位於霧社水庫集水區，但區內無自來水系統跟取水口，民宿業者私自接管使用山泉及溪水，處處可見凌亂的蓄水槽跟輸水管線配置。當地沒有污水下水道系統，污水任意排放，大量土砂沖刷入霧社水庫，導致水庫淤積嚴重。

曾仁隆強調，清境的違法必須整頓，但不是以全拆為原則。從兩年前起就暫停核發清境地區的建造執照，二○一二年一月之後的新違建也即報即拆。另外他認為，現行清境農場以非都市土地使用方式管制，無法有效管控違法，擬定特定區計畫後轉為用都市土地使用方式管理，就可以處理違建以及公共設施不足的問題。

南投縣訂定的計畫總面積四九七‧八九公頃，現在民宿較集中的農牧用地，重新編定土地使用分區後變成風景區。曾仁隆表示，以建蔽率二○%、容積率四○%估算，約八成民宿可以符合規定。違法擴建部分在確認地質安全下可以保留，但須繳回饋金給南投縣政府，預估約三分之一違建會拆除，將近三‧六公頃。

學者質疑用地安全

典型敏感地區，又涉及違法

台北大學不動產與城鄉環境系副教授廖本全表示，南投縣政府一再避談計畫目標，但這很明顯是讓非法就地合法的方案，現在用非都市土地管理只能蓋農舍，變成都市土地後就可以合法變建地。他說：「如果可以用都市計畫就地合法，還奉送建蔽率、容積率，這是在告訴社會，破壞國土還有利可圖！」

內政部營建署綜合計畫組科長廖文弘，在四月二十三日區域計畫委員會審查時，也要求南投縣政府應說明，這個計畫是否要讓目前違法民宿就地合法。

文化大學建築及都市設計學系兼任教授楊重信強調，此案一旦通過，等於給地方政府一張空白支票，因為內政部、環保署只能審主要計畫，通過後地方政府可在細部計畫中自訂建築物的容積率、建蔽率，之後又可再透過各種容積獎勵擴大建築面積，他預估未來建築物面積一定會是目前的兩倍以上。

楊重信說，如果這裏是一個安全無虞的地方，風景又好，擬定風景特定區計畫做好管理還可以接受。但關鍵是清境是一個典型的災害型敏感地區，本來就不適合太多建築、或大量遊客活動，繼續發展下去後果如何沒人敢保證。

楊重信表示，清境的違法民宿擴建至少違反三項法令，包括：建築物是實質違建、擴建的土地使用違反非都市土地使用管制規則、違法民宿則是違規營業。這些違法依《區域計畫法》、《發展觀光條例》 都可按日連罰，情節重大還可以停水停電、強制拆除。南投縣政府行政怠惰，未善盡管理責任才會變成現在這樣，然後說不訂特定區計畫無法處理違法，這不是自己否定自己嗎？

而就連目前最受關注的地質敏感問題，南投縣政府也被學者及官員質疑未積極面對。南投縣政府則強調，雖然大部分區域被劃為「山崩與地滑地質敏感區」，但這只是坡地可能崩塌的預測，實際有山崩記錄的多在區外。

經濟部中央地質調查所環境與工程地質組科長陳勉銘，在四月二十三日內政部區域計畫委員會中反駁，這分調查先利用光達數值地形判釋(LiDAR)調查潛在崩塌地，一般崩塌地會裸露，LiDAR則可以看到完整植被下的地表狀況。之後再做現地調查，這些都是確切的山崩區跟順向坡區，沒有預測性質，現狀就是如此。

環保署當場退件

依《地質法》須重做評估

另外在四月三十日環保署審查政策環評時，南投縣政府再次強調，依地質法規定，地質敏感區並沒有限制或禁止土地開發利用，而是提醒注意地質安全。

環評委員、成功大學地球科學系教授林慶偉則提醒，地質法是在都市計畫的規畫階段就要考量地質敏感區，不能等進入實體開發時才考量。南投縣政府這份報告是在地調所三月三十一日公告前做的，應該撤回重新考量地質後再送審。

隨後，環保署副署長葉欣誠當場裁示退件，要求南投縣政府必須回應地調所公告的地質問題後再送審。依地質法規定，必須重做基地地質調查及地質安全評估。

楊重信進一步建議， 先依地質條件清查土地，可能發生災害的地方、坡度太大等不適合開發的地區全部劃為限制發展區。至於現存違建該如何處理，要訂出處理原則並送審，即使要要讓業者違法部分以交回饋金方式就可以合法，也要提出一個社會可接受的辦法。

廖本全回想，一九九三年「廬山風景特定區」都市計畫第一次通盤檢討時，他是內政部營建署的承辦人，現勘時看到廬山的違建亂相，他問委員：「廬山要怎麼辦？」委員說：「大概只有颱風才能解決了。」二十年後，當年的預言不幸成真。他說：「我們難道希望清境未來像廬山一樣，一路玩到掛？」

清境的美吸引許多人的心，但清境因地質脆弱可能引發的災害也必須面對，而這些是可以預防的，只要推動總量管制，將建築物及遊客數控制在可承受的範圍內。政府責無旁貸，要給民眾一個安全的保證，並確保清境永續觀光的未來。

清境農場發展大事記

時間	事件
1961年	退輔會成立「台灣見晴榮民農場」，作為安置榮民機構
1967年	更名為清境農場
1985年	清境國民賓館開幕，開始轉型發展觀光
1991年	清境農場部分土地放領，土地所有權可自由轉移，開始出現民宿
1999年	921地震，省道台14甲線變成中部地區重要動線，帶動清境發展
2001年	《民宿管理辦法》實施，清境民宿快速增加，95%以上違法擴建
2003年	清境遊客超過100萬人次
2013年12月	清境旅舍違法擴建受矚目，行政院誓言整頓，最後不了了之
2014年3/31	經濟部地調所公告清境多數土地是「山崩與地滑地質敏感區」
2014年4/30	南投縣提出「新訂清境風景特定區計畫」管理清境，環保署退回補件

資料來源：南投縣政府

朱淑娟/整理