環保團體質疑全國區域計畫在沒做政策環評前即公告
屬違法，警告內政部不得在明天公告
‧朱淑娟
2013.10.16
行政院9月9日核備內政部擬定的「全國區域計畫」草案，事前完全未經公聽會等程序，事後被抗議才同意舉辦四場。果然公聽會一開像打開潘朵拉的盒子，所有計畫缺陷完全曝露無遺，且引發更大抗議。但內政部卻早就決定明天(17日)依9月9日原核定版本公告實施，根本不管公聽會中民眾說了什麼。
如此一來，「公而不聽」違反程序正義，二來，對問題置之不理違反實質正義，奉勸內政部暫緩公告，否則未來爭議將沒完沒了。
先談「程序面」的問題
原本內政部應擬定「國土計畫法」做為國土合理使用的政策指導，但因「國土計畫法」遲未通過，因此先依「區域計畫法」授權訂定「全國區域計畫」。從1982年起實施的「區域計畫」原有北、中、南、東四個計畫。
依規定每五年應通盤檢討一次，但直到莫拉克風災後才做第一次變更通盤檢討。這次變更原是第二次，後整併成兩級制：全國區域計畫、直轄市及縣(市)區域計畫。
「全國區域計畫」是目前國家最上位的法定計畫，其功能是做為所有縣市擬定區域計畫的指導原則，位階幾乎等同於「國土計畫法」。
然而這樣一部影響國土使用、人民權利義務的重要計畫，從擬定過程、到出了內政部大門、行政院核定，其間完全沒有舉辦公聽會、聽證會，關起門來就要公告。內政部營建署署長許文龍表示，區域計畫本來就沒有公聽會的設計。
但台北大學不動產環境與城鄉環境學系副教授廖本全反問，任何學過政策制定的公務員都知道，政策形成過程需要公民參與機制，再將政策或計畫修得更完善，「何況是這樣一部事關重大、影響深遠的計畫，不用辦公聽會？」
政大地政系助理教授戴秀雄認為，內政部既然強調依法不必做公聽會，但現在又辦四場是在幹嘛，既然辦了當然要將一些問題先弄清楚再公告才合理。
除了未辦公聽會，台灣水資源保育聯盟發言人陳椒華也提出，全國區域計畫變更工業政策、土地使用政策、自來水水質水量保護區，符合環保署「政府政策環境影響評估作業辦法」規定，應做政策環評。
對此內政部的回答竟然是：「沒有規定合國區域計畫應做政策環評」。彰化醫療界聯盟總幹事林世賢說，內政部從字義解釋「區域計畫」不用政策環評毫無意義，因為從實質面來看，區域計畫所涉及的變更就應做政策環評。
許文龍回應將行文環保署，預計18日前公告的版本還有農業、各部會發展政策兩項未完成，年底前再修正報院。如環保署認定該做政策環評則會做。
既然年底還要再報院一次，那表示這個計畫到此尚未完備，而且這個計畫已草擬多年，並沒有急迫性明天非公告不可。因此民間要求完成公聽會、聽證會、政策環評程序，修正計畫後一併公告才屬合情、合理、也合法。
對國土的想像是什麼？
再談「實質面」的問題，這本「全國區域計畫」草案存在太多問題。
戴秀雄說，「既然要做為上位指導計畫，總該對國土有點積極的想像吧？」他舉例，對東部的想像是什麼、農地的規畫是什麼、那些城市已經過度開發應該控管、開發優先順序是什麼、管理方法又是什麼….」但很遺憾這些在全國區域計畫中完全看不到。
以土地利用為例，原本的區域計畫變更一通分為「限制發展區」、「條件發展區」、「一般發展區」，新版改成「一、二級環境敏感區」，內容拿掉原計畫中的「限制」、「禁止」，換成「避免」。
內政部營建署綜計組組長陳繼鳴說，「區域計畫法」並沒有授權可以做禁止、限制，新版全國區域計畫把這兩個名稱改掉是回到合法狀態。他強調實質上並未鬆綁開發，因為「第一級環境敏感區」就是過去的「限制發展區」，「第二級環境敏感區」就是過去的「條件發展區」。
但請問，「禁止」會等於「避免」嗎？官員在修改政策只想到如何合法這種層次嗎？難道不能反過來修「區域計畫法」，把禁止、限制入法？
充滿妥協性 禁地開大門
非但如此，整部計畫充滿妥協性，原本應做為上位指導的計畫，卻反過來順應地方政府以及各部會的要求修訂。以這次引發爭議的幾項修訂如下：
一、過去「活動斷層兩側一定範圍」屬於「限制發展地區」，現改名為「環境敏感地區」，還降級為「第二級環境敏感地區」(活動斷層、山崩與地滑、土石流)，從不能申請任何開發，放寬成有條件開發。緊臨活斷層兩側可以蓋房子？簡直匪夷所思。
內政部營建署強調，這是經濟部地調所要求改列二級的。
二、過去「重要水庫集水區」屬「限制發展地區」，現修正成兩級：
(1)第1級環境敏感區：供家用及公共給水的水庫集水區，與水資源保育直接相關的環境敏感區(特定水保區、水庫蓄水範圍..)維持限制開發。但其他地區，只要開發者承諾一些汙染控制事項，就可以開發。
(2)第2級環境敏感區：非供家用及公共給水的水庫集水區，可有條件開發。如此一來，未來水源區開大門，所有開發都可以進駐，台灣的水資源將瓦解。
內政部營建署又強調，這個是經濟部水利署要求而修訂。
三、區域計畫將輔導非法工廠就地合法，非都市土地達5公頃，都市土地達3公頃，要求變更成工業區。未達工業區規模，可檢討變更成一般農業區的丁種建築用地。如此一來不是更助長非法風氣、已經威脅農地安全的非法工廠合法化，後果又是什麼？
內政部營建署說，這是配合經濟部的「輔導工登記工廠合法經營方案」。
於是這樣一部充滿妥協性、讓各部會以及地方政府予取予求的全國區域計畫，真如環保團體所說的已淪為「全國區域開發計畫」、或「非都市土地管理計畫」，不要說是否具備上位指導位階，恐怕連存在必要性都受到質疑。
無法「自制」的地方政府
如何「自治」？
無法「自制」的地方政府
如何「自治」？
此外，許文龍強調，尊重地方意見是為了落實地方自治精神。但無法「自制」的地方政府如何「自治」？會不會造成國土更大崩壞？在台北場公聽會中，水患治理監督聯盟召集人徐蟬娟就以清境農場、美麗灣的違法開發請教許文龍：「你能處理地方這種帶頭違法的事，我就相信你可以做到」。
廖本全則認為，全國區域計畫讓開發主動權回到地方，內政部應該先回答的是，如何在計畫中做到扭轉地方可能的不法，否則這樣的授權只是讓地方更有權力作亂。陳椒華則直言，只怕大埔事件將不斷重演。
陳椒華呼籲一部不符合程序正義、實質正義的全國區域計畫，如果強行公告將是國土保育的大倒退，損及政府形象，要求內政部或行政院暫停明天的公告。
舊案、新案主要修正內容對照表：
(舊案)2010年6月
(名稱)變更台灣北、中、南、東部區域計畫(第一次通盤檢討)--因應莫拉克颱風災害檢討土地使用管制
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(新案)2013年8月
(名稱)全國區域計畫草案
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「活動斷層兩側一定範圍」應納入「限制發展地區」
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降為第2級環境敏感區(活動斷層、山崩與地滑、土石流)
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水庫集水區範圍及其範圍內之公有土地管理的規定：
公有土地配合政府公地管理以保育為先的相關政策，由公地管理機關停止辦理出租、讓售
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水庫集水區範圍及其範圍內之公有土地管理的規定：
刪除「水庫集水區公有土地出租、讓售限制相關規定」
水庫集水區分為2級
(第1級)
水庫集水區(家用及公共給水)
與水資源保育直接相關的環境敏感區(特定水保區、水庫蓄水範圍..)
其餘地區：只要開發者承諾一些汙染控制事項，就可以開發
(第2級)
水庫集水區(非家用及公共給水 )
提供有條件開發之彈性空間
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(簡化審議)縣市區域計畫已將新訂或擴大都市計畫之區位、機能、規模…表明，並經區委會審查同意，直接依都市計畫法定程序辦理，不必再經區域計畫委員會審議
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未登記工廠輔導合法，非都市土地達5公頃，都市土地達3公頃，要求變更成工業區。未達工業區規模，可檢討變更成一般農業區
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