大聲跟政府要資料 政府不能無故拒絕
文‧朱淑娟
《政府資訊公開法》多年來被政府當做隱瞞資訊的盾牌，
農委會因拒絕提供禽流感資料被判敗訴，使民主參與大躍進。
「資訊公開、決策透明、公民參與」是檢視一國民主的重要指標，我國在二○○五年實施《政府資訊公開法》(以下簡稱政資法)用意就在於此。
但各機關一方面基於防衛心態，另方面也因不熟悉如何裁量限制條款，導致人民依法向政府要資料卻四處碰壁。一部為了促進資訊公開的法令，卻反而演變成政府資訊不公開的護身符。
但人民追討民主的決心不會因此罷手。二○一○年五月禽流感疫情延燒，台灣動物社會研究會向農委會申請相關資訊被拒，再向行政院訴願也遭駁回，隔年一月向台北高等行政法院提起訴訟。經過兩年審理，十五日判決農委會敗訴。
這是《政資法》實施八年以來，勘稱最經典的判決，也是首度完美拆解過去各機關用以拒絕公開資訊的模糊說法。動物社會研究會委任律師陳彥君說，這個判決意義重大，可視為未來政府落實資訊公開的指引與借鏡。
公務要件不便提供？
機密不是行政機關說了算
在歷次審理中，農委會拒絕提供資料主要有兩個理由：一、這些資料都屬「公務機密」，二、資訊如不當公開，可能被錯誤解讀反而造成民眾恐慌。
成功大學法律系副教授王毓正說，這種連法條都不研究清楚，就隨便塘塞個「公務機密」理由真是糟糕。雖然《政資法》明訂依法核定為「國家機密」的事項可限制公開，但公文是否為機密不是行政機關說了算。
依《國家機密保護法》規定，所謂「機密文書」在形式上需依法核定，農委會防檢局強調訂有《公務機密維護作業要點》，但法官認為「作業要點並非法規命令」，不能做為不提供資訊的理由。
公告災情會引發恐慌？
資訊透明反能預防傳染
至於說資訊公開會被錯誤解讀，王毓正反問：「掌握資料優勢又自認專業的農委會，在禽流感防疫上有做出專業判斷嗎？」他質疑，為什麼民間沒有專業、官方指定的學者才有專業，他認為這只是官方的推拖之詞。
動物社會研究會執行長朱增宏說，農委會這種回答方式充分顯示沒有基本民主素養，更輕視公民團體對公共政策的監督。
二○一二年三月四日農委會首度坦承檢出H5N2高病原性禽流感病毒，後續立法院成立調閱小組，發現台灣早在二○○三年就發現低病原病毒，隨後病毒變異甚至在地化，二○一二年台南、彰化、嘉義等地陸續爆發高病原禽流感。
法院也認為，當時相關報告如能公開，除了能檢視防疫措施是否正確，也能進一步釐清病毒株演化的關聯、突變出現新病毒的可能性及傳染途徑，對於日後防疫政策形成、相關疫情控制與預防都有正面影響，公開資訊才具有公益性。
而既然《政資法》是以「公開為原則，不公開為例外」，關於「公務機密」就應該從嚴解釋，如果任由行政機關放大，將破壞資訊公開的立法目的。
涉及隱私須保護？
篩掉個資，就能部分公開
另一個政府拒絕提供資料的說詞，就是《政資法》第十八條第一項第六款：「公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密…」可限制公開。
有時這也經常被濫用，例如台南市七股區漁民為了反氣象雷達設置，曾向衛生署國民健康局要罹癌人數統計資料，官員回覆因「涉及隱私」拒絕提供。但漁民要的是以村或鄉為單位的統計資料，並不是要個人資料，根本無涉隱私。
陳彥君提醒，《政資法》也明訂「資訊分離」原則，也就是說即使符合限制公開條件，但如果這個資訊可以分割，就可以公開可公開的部分。
另外機關也常以「政策還在研議中」拒絕公開。朱增宏認為，如所有研議中的政策都不公開，人民只能在政策完成後才知道，這還叫做「資訊公開、公民參與」嗎？人民就是要知道政策決定過程是否有問題。
而事實上立法原意並非如此，法官就認為，這個規定是在保護公務員的「思辯過程」，不包含決策所依據的事實，如果公開決策事實並不會影響機關意思形成就應該公開，而「與疫情檢測監測有關的文件」就屬於決策所依據的事實。
官司勝訴
但早錯過監督時效
農委會防檢局副局長趙磐華表示，等收到判決書後將與律師研究是否有再申訴的機會，但如果判決有理，農委會會接受。
然而無論官司結果如何，動保團體從開始要資料至今已經過三年，早就錯過監督政策的時機。即便勝訴，朱增宏感嘆：「拖了這麼久已經沒什麼感覺了」。
王毓正建議，為避免官司曠日費時，可考慮成立一個機構，當行政機關不太確定是否應提供資料時，可向這個機關請求解釋。另一方面如果人民申請資訊被駁回，也可以循這種管道循求解釋，提供法官做為判決參考，縮短審理時間。
當然，當初法務部在制定《政資法》時在第十八條增列一些限制公開條款，是為了保留行政裁量權，但也強調在裁量時應考量公益。但至於如何裁量公益，就出現因人而異的落差，這點法務部有責任向各機關宣導並做進一步的解釋。
不過官方會不去思考如何裁量，跟民眾很少去要資料、官方少了挑戰與衝撞也有很大的關係。如果人人都依法去要資料，而不是有辦法的人循私下管道去要，久而久之人民要資料成為常態，政府資訊公開的大門自然就會被打開。
●如何跟政府要資料
1.不要打電話，要用正式公函的文書格式而且電腦打字。
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2.要引用法條，具體說明申請資訊內容及用途。
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3.機關如拒絕提供請其用正式公文回覆，後續才能採取行政救濟。
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4.申請資料被拒後，向申請機關的上一級機關訴願。
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5.訴願如被駁回，向各地行政法院提起行政訴訟。
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資料提供：台灣動物社會研究會 整理：朱淑娟
●台北高等行政法院判決內文重點摘錄
農委會不公開資訊理由
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法官判決解釋
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《政府資訊公開法》第18條第1項第1款：「經依法核定為國家機密或其他法律…規定應秘密事項或限制、禁止公開者」應限制公開或不予提供。
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「機密文書」形式上需經《國家機密保護法》核定。實質上須洩漏足以使國家安全受損者。
此條應「從嚴解釋」，因為如過渡擴張限制公開的範圍，將破壞資訊公開的立法目的。
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資訊不予公開，是避免資訊被錯誤解讀造成民眾恐慌。
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政府資訊以「公開為原則，不公開為例外」。且公開政府資訊本身即具有公益性，不問人民要求政府公開資訊的動機及目的為何，即得依該法請求政府公開資訊。
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同法第18條第1項第3款：「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」可限制公開或不予提供。但對公益有必要者得公開或提供。
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這個規定是在保護公務員的「思辯過程」，不包含決策所依據的事實，如果公開決策事實並不會影響機關意思形成，並有助於民眾檢視政府之決定是否合理就應公開。
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同法第18條第1項第6款：「公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密…」可限制公開或不予提供。但對公益有必要者…不在此限。
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如資訊得分割，應將限制部分去除後將其餘部分公開，這就是「資訊可分原則」，以落實「政府資訊盡可能公開」的原則。
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資料來源：台北高等行政法院 整理：朱淑娟
(註)農委會2013.5.30回應新聞稿
有關商業週刊1332期報導所提臺北高等行政法院認為防疫屬公益，應公開行政資訊之判決一事，農委會表示，該會對公開疫情及防疫行政資訊之立場與該判決之見解一致，故該會在去年間已督請所屬機關(構)就可對外提供及解密之公文書，均已提供及解密，並將持續辦理。而該案基於個案受拘束之原則，亦已著手彙整相關資料。
農委會強調，針對國內禽流感案例資訊及防疫處置之相關資訊，該會自過去以來及本公開透明之原則依法審慎處理，將確診案例公開於世界動物衛生組織（OIE）網站及所屬動植物防疫檢疫局禽流感主題網，並適時發佈新聞或訊息說明，以利民眾共享及公平利用，未來該會仍將秉持疫情公開及資訊透明之原則持續辦理。
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