區段徵收存廢？政府不應拿人民土地發財

徐世榮(左)、戴秀雄(中)、廖本全(右)三位教授一致認為，

區段徵收有許多對人民不利的設計，政府應檢討其存廢

 ‧朱淑娟 2014.1.23

大埔事件後，區段徵收涉及侵害人民財產的爭議浮上台面，台灣農村陣線呼籲廢除區段徵收。一月十六日立委李應元在立法院舉行「區段徵收存廢之檢討」公聽會，三位學者一致主張，區段徵收游走在違憲邊緣，應立即廢除。但內政部次長林慈玲強調，透過區段徵收可取得公共用地，還是有存在必要。

徐世榮：區段徵收也應受徵收要件拘束

政治地政系教授徐世榮表示，1986修訂《平均地權條例》，將區段徵收放在土地開發類別，屬於「合建」，由於徵收後低地價變成高地價，因此要求土地所有權人捐地，政府一般的說法是地主可領回40%的地，但實際上只能領回30%或20%。

問題是，區段徵收也是土地徵收的一種，仍然必須受徵收要件的拘束，也就是要符合公益性、必要性、不得已的手段、完全補償。

而就算將區段徵收當成土地開發，政府應徵求土地所有人同意。但現在的做法是強迫參加。另一方面政府對待財團又不一樣，例如老舊工業區又另外訂審議規範，例如亞東醫院本來是遠東工業區、新店家樂福本來是裕隆工業區，並未用區段徵收，地目變更後地價上漲，「政府施政可以這樣沒有平等原則？」

1990年無殼蝸牛運動後政府舉行土地會議，之後行政院頒佈行政命令：「凡都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時，一律採區段徵收方式開發」，用意是徵收後可以用來蓋價格合理的合宜住宅。隨後2000年實施《土地徵收條例》，開啟台灣抵價地式的區段徵收。

徐世榮另提到美國最高法院(The Supreme Court)的兩個判例(註) ，指目前的區段徵收都違背「不當連結禁止原則(Essential Nexus)」，以大埔案為例，群創光電要設廠(註：後取消設廠)，但跟張藥房要拆之間的關聯性是什麼？「並沒有正當連結」。

(註)
1、(1987)Nollan v. California Coastal council
2、(1994)Dolan v. City of Tigard

廖本全：徵收面積不應「所取大於所需」

台北大學不動產與城鄉環境系副教授廖本全說，在發展的大帽子下，台灣的土地徵收有兩個世界，一個對市場自由開放的不得了，另一個對社會、人民保守約束到極點，「這叫不公平、不正義的台灣」。

他強調，《土地徵收條例》是一種制度性規範，用來約束跟規範的對象是徵收者、以及徵收行為，但現在卻變成工具、手段，規範跟約束土地所有權人，「這樣的土地徵收有回到憲法管制精神嗎？有回到土地徵收基本意旨嗎？」其結果是讓徵收變成國家暴力、制度暴力、造成台灣浮濫圈地、人民流離失所。

他舉例，大埔案是以竹科竹南基地飽和為由開發，但如果是科學園區飽和，需地機關應該是國科會，跟苗栗縣一點關係都沒有。而苗栗縣政府只需要28 公頃地，卻劃了165公頃，所取大於所需，可以這樣嗎？ 而且苗栗縣沒有開發科學園區的啟動權，所以開發園區是假的、都市計畫才是真的。

如果是做都市計畫的話，苗栗縣都市計畫早就供過於求， 2005年內政部資料，苗栗縣都市計畫人口達成率67.97%，2010年人口達成率再降為63.25%，都市計畫人口缺口有17萬6513人。2010年群創光電說不用地了，國科會也發新聞說開發案與他們沒關係，這就是中高行判決中指此案沒有必要性的原因。

他向內政部提出以下問題：

一、歷來區段徵收 95案、7000公頃，多少是都市或新訂都市計畫 

二、歷來有哪些成功的協議價購

三、要維持糧食自給率的需求農地是多少

四、歷來新訂或擴大都市計畫不通過的佔比例多少

林慈玲：區段徵收能取得公共用地 應維持

內政部次長林慈玲回應，1990年的行政命令是考量政府財力有些公共設施無法取得，才會規定新訂或擴大都市計畫採區段徵收，可取得公共設施用地，也讓民眾享有提高土地使用價值的利益，實質是兼顧民眾權益。

歷來95個區段徵收總計7673公頃，可建築用地4123公頃，取得道路、公園有3550公頃。區段徵收多用於都市跟農地接近的地方，大埔案不只為了取得工業用地，是為了整個竹科發展，也為了財務計畫才會規劃產業專用區。

她表示，內政部曾邀地方政府開會，各地方政府認為區段徵收有助於取得公共設施用地，還是有必要維持，但可以做得更仔細、周延一些。 

台中市政府地政局副局長吳存金則建議，除了一般徵收、區段徵收，還可以用市地重劃，而土地所有人也比較願意接受市地重劃，尊重民意很重要，她希望行政院能鬆綁1990年的行政命令(新訂或擴大都市計畫用區段徵收)。

戴秀雄：政府不能拿人民土地發財

政大地政系助理教授戴秀雄表示，不能用補償來合理化徵收的正當性。如果徵收欠缺公益性、必要性、比例原則，就算補償再好在法理上都不成立。徵收的公益性、必要性必須被嚴格限制條件，但這點從未被好好討論過。

區段徵收之不合理原因之一，是缺乏「有侵害必有救濟」的徵收原則。他表示，區段徵收採用以地補地模式，例如一個區段徵收中有100戶，請問是一個徵收案、還是100個徵收案？以大埔為例，如果整個徵收都有違法性，台中高等行政法院為什麼可以只撤銷其中幾戶，然後又說土地現況已改變所以不必還地，這種「有侵害、無救濟」的制度舉世罕見，我們要這種形同怪獸的制度嗎？

為什麼需要區段徵收？原意是一個地區本來是荒地一片，要有水管、公共建設才需要徵收，工程做好後再還給社區，但我們卻是隨便給私人或建商。何況以大埔為例，這個地區本來就是建地，水管、瓦斯、甚至連網路等等公共建設都有了，憑什麼政府說要收回集體開發幫人家再整地一次？

最不合理的是，政府以補充財政理由做區段徵收，透過地價操作上升，發回給人民的土地縮水，剩下的地政府可以拍賣得利，戴秀雄問：「國家可以靠徵收土地增加自己的財政收入嗎 ？如果要這樣請國家停止課稅。」

區段徵收另一個不合理的地方，領抵價地的跟領補償費的地主計價基準不同，領抵價地是用權利價值計算，領現金者(有些不一定是自願，因為可領面積低於最小面積，沒有領地資格)卻是沒有經過地價調整的價格，「怎會有一個徵收可以有兩種標準？這完全違反憲法第七條的平等原則。」

戴秀雄強調，不要用技術面的問題糊掉原則性的問題，這是政府在設計制度時的心態跟價值觀的問題。區段徵收幾乎把各種可能在違憲邊緣的特徵都集中一處，就算把是否違憲先放一邊，但這個制度至少是不妥的。

許文龍：新訂都市計畫規定日漸加嚴

營建署代署長許文龍回應，現在的做法已有修正，從1991到2011年，新訂或擴大都市計畫有100案，已否決24案，另外24案遙遙無期可能也不會通過(原因是這些地區沒有發展人口的可能)，另有 31案通過已發布實施。

去年10月公告的全國區域計畫修正案，對新訂都市計畫愈來愈嚴。至於農地，農委會初步估算，要達到2020年農糧自給率40%的目標，需要保留74~81萬公頃農地。內政部的立場也不希望農地漫無止盡開發，因為農業是民生根本。內政部地政司長長王銘正則強調，未來會調查農民意願，有不願意參加區段徵收者，可以考量尊重人民意願。