拆政府之後 行政院應面對的「土地徵收條例五大惡」

反台南鐵路東移自救會要求台南市政府依《行政程序法》授權

舉辦「行政聽證」，在有法源依據下將爭議充分辯論及釐清(圖/郎台南提供)

本文部分內容刊登於2013.8.28出刊的《財訊雜誌》

文‧朱淑娟

苗栗縣政府強拆大埔四戶滿一個月，台灣農村陣線發起「八一八凱道拆政府」行動，隨後直搗內政部所在的中央聯合大樓，要求立即修訂《土地徵收條例》。但行政院長江宜樺、內政部長李鴻源都強調，土徵條例非惡法，而且兩年前修訂的版本已納入各界意見，並足以保障人民，沒有再修的必要。

但江宜樺、李鴻源說的是事實嗎？回到二○一一年十二月十三日，當天立法院逐條表決，國民黨以優勢席次，強行通過行政院版的所有條文，因此當晚十點半立法院三讀通過土徵條例修正案時，引發場外守候民眾不滿並燒冥紙抗議。

李鴻源不清楚狀況就算了，因為那時他並非內政部長。但江宜樺卻是當時的內政部長，全程參與修法，如此發言就昧於事實。實際上台灣的「土地徵收條例」，不論法條內容、徵收程序、以及公務員的執行心態，都大有問題。

就如政治大學地政學系助理教授戴秀雄所說，土徵條例原是用來規範用法人不得濫權，但因公務員欠缺「民主國家行政介入、干涉人民財產的界限觀念」，往往將徵收當成一種好用的工具，在享受權利之餘實質侵害人民財產權。

因此，行政院、內政部如果真要落實土徵條例開宗明義第一條所稱：「保障私人財產、增進公共利益」，應該立即修法，並全面檢討以下問題。

一、檢討廢除「區段徵收」的可行性

這次事件，意外引發李鴻源拿大埔案類比台南地鐵地下化案，台南市長賴清德反擊「兩案本質截然不同」。台北大學不動產與城鄉環境系副教授廖本全認為，兩者開發形式不同，大埔案是「區段徵收」、台南地鐵是「一般徵收」，但徵收的本質卻相同，其手段、做法都要受到社會檢視。

土徵條例將徵收分為區段徵收、一般徵收，區段徵收是台灣獨有的制度。戴秀雄強調，土地徵收最重要的觀念是，當政府做一個公共設施需徵收人民土地，原則上「要多少取多少、不可以多拿」，這點也在一般徵收中明確規範。

但區段徵收卻免除這個規範，明明只要用到一小塊地，但在外圍徵收一塊更大的地，用意是讓這塊地增值，發回給人民的抵價地就會縮水，剩下的地以及轉手利益就歸國家所有。這等於是政府的強制性重分配，拿人民財產發財。戴秀雄強調：「政府不必指責人民把區段徵收妖魔化，因為這本身就是妖魔法案」。

但區段徵收太好用了，跟吸毒一樣，政府根本拒絕去設計一個侵害性較小、較溫和的手段。反而誤導民眾沒有區段徵收就無法建設，這點應該被譴責。

二、檢討徵收程序納入「聽證制度」

八月廿日政大地政系教授顏愛靜等四位內政部「土地徵收審議小組」委員投書，談到這個土地徵收最重要的把關小組，卻因不當的制度設計、執法者的傲慢心態而無法發揮實質把關功能。例如，審議小組的審查重點在徵收的必要性及公益性，但整個徵收程序卻沒有讓土地所有權人表達意見的機制。

政大地政系教授徐世榮提醒，台灣的土地徵收只有一級制，內政部的土徵小組擁有唯一核准權，核准後地方才能公告。而法條規定，人民只能在公告後才能表達意見，這時徵收程序都走完了，表達反對有用嗎？這根本是玩假的。

他強調，公共利益是一個抽象、不確定性的名詞，應透過嚴謹的行政程序來體現，要公開、公平讓權利相關人參與，並資訊充分提供，讓政府與相關民眾共同形塑及定義。而不應由少數專家決定，也不是由所謂科學知識來裁定。 

因此兩年前民間提出的修法版本就要求徵收程序應納入聽證制度，但日前江宜樺以人力不足再度拒絕。戴秀雄認為，行政程序法規範的聽證制度，就是為了土地徵收這種重大事件而設計的，反而最應該入法。

所以內政部土地徵收審議小組的問題，不應窄化為官方、民間代表人數多寡而已，而是要讓這個小組充分發揮釐清徵收公益性、必要性的實質功能。

另外，不只將聽證入法就好，關鍵問題是法務部這些年來並未努力推廣如何辦聽證，以至於目前機關所辦的聽證亂相百出，也未發揮實質效用。未來土徵條例在檢討聽證制度同時，這點法務部也應一併檢討。

為什麼要辦聽證？

公民參與聯盟召集人朱增宏說，民間要求將土徵條例的「公聽會」提升到「聽證會」，就是覺得前者無法源依據，找誰來講、說的話有沒有根據、要不要負責

，都沒有法源可以處理。

但聽證會有法源依據(行政程序法)、有一定程序，各方在會中的意見要公開公告，政府機關做決定前如符合聽證結論就可以，不符合也要做相當說明。

但內政部在八月廿六日發出的新聞稿說「需地機關於公聽會階段即須評估興辦事業之公益性及必要性」。台南市政府在回應「反台南鐵路東移自救會」要求舉辦聽證會的新聞稿說：「現階段都市計畫審議委員會確為居民表達意見最具體、實質的平台」，朱增宏說，這些說法都是在模糊焦點、似是而非。

朱增宏表示，如果都委會真的能釐清「爭議」就好，但實際情況是讓「異議」表達完後要不要採納由行政機關說了算，且無需回應，或答非所問。這跟說明會、公聽會沒兩樣。更何況，八月廿七日台南市舉辦的都市計畫審議大會，竟然沒通知相關人到場表達意見，還能如此大言不慚真是匪夷所思。

他強調，如果不在「都市計畫」階段就有「法制化」的公民參與，到了徵地需求出來，就為時已晚，徒然增加行政與社會成本。

另外，台南市政府表示，即使未來土徵條例修法納入聽證，因為需地機關為交通部而非台南市政府，聽證會也應由交通部主責。

朱增宏說，如由交通部辦是站在「需地機關」立場。台南市當然可以引用行政程序，以在地「都市計畫」審議機關立場來辦，有法源(行政程序法)當然就有法律依據。他建議台南市長賴清德應該好好了解一下聽證會的相關規定。

而如今看來，內政部並沒有修法將聽證納入土徵條例的打算，朱增宏建議，不妨從修《行政程序法》著手，只要將行政程序法中有關聽證程序的章節，加一條「本法所訂聽證程序，公聽會準用之」就解決了。

三、檢討「市價徵收評估方式」

兩年前的土徵條例徵收補償從過去的公告地價加四成改成「市價徵收」，是一種進步的做法，但何謂「市價」各界卻有不同看法，最後通過版本是由地方政府的「地價評議委員會」評定，民間認為無法達到客觀，才會建議由三位以上不動產估價師評估，但行政院以民間估價師無代表性拒絕。

當然這是技術問題，可以透過再次修法真正落實市價徵收的實質內涵。但戴秀雄認為更關鍵的是：「就算市價補償就夠了嗎？」市價照顧的是交易價格，但還在生產的農地，徵收等於把農民的生產資材一併取走。

位於台中市后里區的中科三期要蓋聯外道路，徵收后里農民謝龍雄家八成梨園，每顆梨樹才賠償三千八百五十元。「突然說要徵收我的土地，心裏很難受，農民是靠種水果生活，你突然拿去以後生活要怎麼辦？」七十多歲的謝龍雄說，「這些都是我從南投名間買樹苗回來種的，都已經超過五十年了。」

試問，這部分的所謂市價又該如何評估、如何補償？這些不是說改由市價徵收就能解決的，未來修法應一併檢討。

四、檢討撤銷與廢止土地徵收等程序

土地徵收是一個國家對人民財產迫不得已的行為 ，因此必須跟使用目的綁在一起，一旦使用目的不存在或改變，就應該把土地還給人民，因此徵收條例中有一個專章在處理徵收的撤銷或廢止，這是對人民財產的一種起碼尊重。

但內政部有落實這個規定嗎？顏愛靜等四位委員的聲明中指出一個案例 ，一個已徵收的土地卻放著廿三年未依當時徵收目的使用，民眾申請廢止徵收，內卻部卻說這涉及政策，無法決定。赤裸裸暴露出審議的虛假性。

另外最荒唐的設計是，一旦土地徵收撤銷或廢止，政府已失去占有的合法性，但卻要求民眾在一定期間內先把原徵收價金繳回地才歸還土地，否則連土地收回權都會被取消。戴秀雄說：「這跟綁架勒贖沒兩樣」，非改不可。

五、檢討「除了徵收以外較溫和的替代手段」

土地徵收條例還有許多暗藏足以侵犯人民財產的細節，必須仔細檢視。以土徵條例第三條為例，國家因公益需要，興辦十種事業，得徵收私有土地。基本上前九項包括國防、交通、水利等問題不大。

問題出在第十項「其他依法得徵收土地之事業」，這點連前內政部地政司長蕭輔導都認為有檢討必要。許多機關在各自主管的法令中都有土地徵收對於公益利益的詮釋，例如科學園區設置管理條例、產業創新條例等等，這些徵收的公益性、必要性也多由機關自行詮釋，這點未來也應該檢討改進。

此外政府也應認真思考，除了徵收以外的替代手段。戴秀雄舉例，德國規定能用重劃解決的就不可以徵收，因此德國一年不會有幾件徵收，因為一徵收就被告 ，官員也一定輸，沒有機關喜歡動用徵收。而縱使徵收機關能證明徵收的公益性、 必要性，但還是要檢討有沒有更溫和的方式去對待人民的財產。

台灣土地徵收浮濫已成為社會衝突的重大事件，江宜樺、李鴻源如果再說土徵條例沒問題，就是在自欺欺人。而台灣農村陣線已宣布，立法院下會期開議前將提出民間修法版本，行政院如真想解決土地徵收爭議，就應該展現誠意，並落實程序正義。兩年前修法時，未經仔細討論即將各個版本逕付二讀，直接表決的做法應該改進，如此才能真正體現民主國家的精神。

(附註)行政聽證與公聽會差異

	行政聽證	公聽會
適用範圍	行政程序法： 行政程序法第102條之行政處分 行政程序法第155條之法規命令 行政程序法第164條之行政行為 規定應或得舉行聽證程序之法律： 行政罰法第43條 公民投票法第10條 放射性物料管理法第8、17條 公平交易法第25條 農村社區土地重劃條例第6條 低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例第10條 再生能源發展條例第9條 國家通訊傳播委員會組織法第9條	無法源基礎
關係人	多限於行政行為之特定相對人。 如：針對處分之相對人或利害關係人。	廣泛聽取人民意見，並非考量利害關係人之利益，故不限於特定人。 如：相對人、利害關係人、政府機關、社會公正人士、專家學者、一般民眾。
程序嚴密	明文規定進行之正式言詞辯論程序，包括事前通知、事中進行、事後效力	未受嚴格之程序保障
效力	拘束行政機關之裁量權限	無特定法源拘束
性質	具體個案 具兩造對立之訟爭性	非具體個案 不具訟爭性之制度
目的	相對人進行言詞辯論 陳述相關事實 釐清法律問題 主張或提出證據之機會	廣泛蒐集意見， 以資為參考之制度。
事件特性	行政處分(？)	法規命令、行政計畫、政策規劃

表：朱增宏提供