2017年4月27日 星期四

前瞻基礎建設》蔡政府四千億蓋軌道 75%恐成錢坑

 林全()內閣雖要降低沒效益的公共建設,但卻力
推體路立體化等效果不明確的基礎建設計畫。(行政院官網)

原文刊登於《商業周刊》

文‧朱淑娟 2017.4.27

「過去幾年,一些沒有效益卻高度爭議的公共建設,不僅浪費國家資源,也降低民眾對公共建設信心。」這是20157月,蔡英文總統當選前在聽取民進黨智庫發表公共工程政策說帖時的談話。

對照她如今與閣揆林全,在選前未曾提出、但上任不到一年就大力推動的「前瞻基礎建設計畫」,前述那番話顯得特別諷刺。

前瞻計畫預計分八年編列特別預算,舉債共8824億元,其中金額最龐大的「軌道建設」占了近半數、4241億元。由於軌道建設所在的地方政府,須自籌部分經費,交通部長賀陳旦估計,總經費將達9558億元。

但是提出來的38個方案,有高達75%的項目充滿爭議。這些建設經費都是人民辛苦的納稅錢,立法院不該倉卒通過前瞻建設特別條例,應要求行政院提出進一步的評估報告。

38項軌道建設中,只有9項已由行政院核定,其他29項是民進黨上台不到一年內提出的。政大地政系教授徐世榮說,每項國家重大計畫至少都應包含4個計畫:興辦事業計畫、環保計畫、土地使用計畫、土地徵收計畫。但現在只有第一步的興辦事業計畫,行政院就已核定且編列預算,程序非常粗糙。

地方搶錢建設
大量徵地、抗爭風險未評估

雖然行政院長林全承諾,該有的審查不會少,但徐世榮說,一旦行政院已核定,其他審查都只是配合而流於形式。

軌道建設相較於其他前瞻計畫建設,因還須地方籌錢,更該慎重以對,而且軌道未來還有維護、營運成本,一旦運量不足造成虧損,台灣的未來將被債務吃光。但面對中央撒下來的這一大筆錢,地方首長卻有如餓虎撲羊,甚至在立法院公聽會中搶錢搶到惡言相向。

此外,軌道興建需要徵收大面積土地,抗爭勢將遍地烽火。徐世榮以桃園航空城的規模推估,前瞻軌道建設將造成38千多戶、11萬多人迫遷,將之比喻為「通往地獄的道路」。賀陳旦認為這個數字被高估,但就算只有一半,都會引發社會動盪,核定前就該盤點清楚。

綜觀38項建設中,高鐵與台鐵接駁轉乘、花東鐵路雙軌化、南迴鐵路電氣化,是為了改善花東一票難求、以及高鐵接駁的問題,爭議性比較小。而現在從高鐵左營站到墾丁已經有客運快線可搭,再花近200億元蓋恆春觀光鐵道,是否浪費資源,值得更多評估。

爭議較高的,是占軌道經費75%的鐵路立體化、都市捷運及輕軌這兩大類。

把鐵路立體化
不如強化前、後站連接平台

鐵路立體化,是將平面鐵路改成高架或地下,依交通部說明,其用意是「帶動原站區及鐵路沿線周邊土地更新再發展、消除都市鐵路沿線平交道」。但立體化能否達到這些目的還很難說,反而可能在立體化之後,因規格固定而無法擴充能量。舉例來說,基隆輕軌捷運之所以要蓋,提出的理由之一,就是樹林到七堵鐵路因為地下化之後無法擴充,導致班次調度困難,才需要增建輕軌。

淡江大學運輸管理系教授張勝雄就認為,鐵路立體化並不前瞻,反而會嚴重傷害軌道運輸的營運效率。他說:「常聽到鐵路造成都市破裂需要縫合,所以要地下化,但東京、京都、大阪、柏林都沒有立體化,日本不如我們嗎?」國外經驗是車站開發重於路線開發,他認為興建跨站式車站才是較好的土地發展方案,經費少、效益高。

所謂跨站平台,就是可以連接前站、後站的平台。逢甲大學智慧運輸與物流創新中心副主任鍾慧諭說,軌道建設的重中之重,是以車站為核心的開發。她也認同新竹市提出的跨站平台計畫,「要做會賺錢的車站,而不是綁一個昂貴的鐵路立體化,反而限制鐵路營運效能。」

再比較興建成本,其他6個立體化工程動輒數百億元,「新竹大車站平台計畫」只需要50億元,其中特別預算只編列1200萬元規畫費,市府將向交通部爭取補足預算。新竹市副市長沈慧虹表示,這是仿效日本大阪車站、東京品川車站在鐵軌上方做跨站平台,縫合過去前後站發展不均問題,且無須再徵收土地。今年4月蔡英文總統視察這個計畫時,還稱讚這是一個「台灣嶄新的做法」。

因此,鐵路立體化想達到的目的,已經出現新竹跨站平台這個對照組,獲得多位學者支持,其他6個立體化建設是否有更好的替代方案,值得進一步檢討。

捷運遍地開花
蓋之前,先想30年後需求

最大的爭議焦點,是都市捷運及輕軌,連賀陳旦都直言:「各地都希望有捷運,但捷運實在不容易養。」看到各地都想比照台北捷運系統,台北市長柯文哲也曾發文提醒,指台北捷運興建當年高估運量、土地開發利益,而且財務自償過於樂觀。

逢甲大學運輸科技與管理系副教授李克聰表示,台北市有這麼多捷運、公車,但公共運輸占比也只有37%。他主張新建捷運應有最低的需求門檻。加上未來人口少子化、老年化、環保共乘,軌道建設應與30年後的狀況結合。

這次行政院提出10條捷運、四條輕軌,其中,捷運路線延伸到偏遠地區,是否有效益,應做進一步調查。例如台中捷運延伸彰化、桃園捷運延伸中壢、高雄捷運延伸岡山及路竹、台北捷運三鶯線等等。

4條輕軌的必要性更有待商榷,改善交通的方式很多,各種系統的營運模式、軌道調度都不同,為什麼是輕軌、什麼樣的輕軌?最早提出的高雄輕軌,是為了補強紅橘兩線捷運的不足,但未來再增加一條黃線之後,輕軌還有多少效益?同理,雙北的捷運網已相當密集,為什麼還需要淡海輕軌、安坑輕軌?有沒有其他替代方案?

更重要的是,台灣未來30年所需要的基礎建設、經濟發展,是靠軌道建設嗎?台中市長林佳龍說,中部軌道路網蓋好後,就很像東京,四通八達,但軌道蓋好,台中就會像東京嗎?而如果你是嘉義市長,你要花275億元,做一個效益存疑的鐵路高架化,還是趕快突破那個尷尬的汙水下水道「零接管率」?

公共建設熟輕熟重,何不開放市民討論,他們期待的未來城市面貌是如何,而不是由有任期的政府片面決定。但民進黨不顧公聽會中學者的建言,本週就要搶過,更證實前瞻建設已淪為拚選舉的籌碼。

(附表)七成爭議建設,竟1年內就提出
總經費共約9558億元,特別預算編列 4,241.33億元

問題1》搶蓋捷運、輕軌。特別預算:2,049.07
爭議最高:連北捷當年興建都高估運量,基隆、桃園、台中、台南
等未評估運量、自償能力搶蓋

台北捷運三鶯線
161.87
淡海輕軌捷運
7.05
安坑線輕軌運輸系統
34.40
桃園捷運綠線
246.98
高雄捷運岡山路竹延伸第一階段
15.10
高雄捷運岡山路竹延伸第二階段
161.53
高雄捷運黃線
856.49
機場捷運增設A14
47.74
桃園綠線延伸到中壢
23.28
新竹環線輕軌
30.00
台中捷運藍線
117.59
台中捷運綠線延伸彰化
43.40
台南先進運輸綠線
134.54
台南先進運輸第一期藍線
108.10
基隆捷運輕軌
61.00


問題2》一味鐵路立體化。特別預算:1,125.63
爭議次高:運量、效能可能因此限縮,不如學新竹做跨站平台

台南市區鐵路地下化
242.03
桃園都會區鐵路地下化          
469.43
嘉義市區鐵路高架化 
232.68
台南市鐵路立體化延伸到善化
126.64
大台中山海線計畫第一階段
54.23
嘉義縣民雄、水上鐵路高架化規劃
0.50
新竹大車站平台規劃
0.12
            

問題3》建設恐重複投資,特別預算:1,066.63
爭議較低:兩鐵接駁、電氣化該做,但恆春已有巴士快線,
觀光鐵道可能是重複投資

台鐵成功追分段雙軌化
14.90
高鐵彰化站與台鐵轉乘接駁
18.92
高鐵延伸屏東規劃
0.08
高鐵左營站轉乘台鐵到屏東
2.46
台鐵南迴台東潮州段電氣化
223.84
花東鐵路雙軌電氣化
269.87
北宜鐵路提速工程規劃
0.12
台鐵電務智慧化提升
243.21
票務系統整合再造
8.58
成立軌道技術研究中心
41.27
恆春觀光鐵道
190.43
東港觀光鐵道
25.25
集集支線基礎設施改善
23.63
雲林糖鐵延伸雲林高鐵規劃
0.08
嘉義蒜頭糖廠五分車到嘉義高鐵規劃
0.08
阿里山森林鐵路42號隧道
3.91



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