2015年7月30日 星期四

五之二:無雨的年代,休耕的農田

摘要:
每當缺水,總是優先以休耕來因應民生及工業用水,這次也不例外,從南到北七個灌溉區43,659公頃農田休耕,是13年來範圍最大的一次。休耕對農民及農村的傷害很大,許多佃農領不到補償金也無田可耕。這一章主要探討休耕對農民的影響,另外也提到台南掌水工的案例,因節水做在缺水前而免於休耕。未來面對缺水有沒有更兩全其美的做法,而不是犧牲農民來成全民生及工業用水。
 洪箱1
 雖然停灌,但洪箱還是努力種植作物,她呼籲政府停灌不一定要休耕,可以輔導農民改種較不需要水的雜糧。(攝影‧朱淑娟)
2014年11月底選舉落幕,12月8日行政院長江宜樺為國民黨敗選下台,副院長毛治國升任,有史以來第一次行政院長在上台首日就到水利署關心水情,由此可見缺水的緊張情勢。他當天就透露休耕的訊息:「明年部分地區一期稻作可能要休耕以因應民生及工業用水,希望農業部門即早因應。」
    十天後,12月17日經濟部水利署就宣布:苗栗明德水庫灌區1,175公頃、台中大安溪流域北岸灌區4,625公頃,明年一期稻作停灌休耕。
再一周後,12月25日新任縣市首長走馬換將,當天再宣布擴大停灌休耕區域,面積擴及桃園、新竹、台南、嘉義,再加上2015年1月29日宣布的苗栗中港溪灌區,2015年一期稻作總計43,659公頃農田停灌休耕。 
2015年一期稻作停灌休耕灌區、面積表
灌區公頃預估可節水量(萬噸)
苗栗明德水庫灌區1,1751,500
台中大安溪流域北岸4,6255,000
桃園水利會灌區22,67714,000
新竹頭前溪灌區及鳳山溪灌區4,60612,000
嘉義灌區及白水溪8,4938,400
苗栗中港溪灌區2083774
合計43,65941,674
資料來源:行政院農委會   整理:朱淑娟
水利署統計,13年來共有五次停灌休耕:2002年、2003年、2004年、2006年、2010年,其中以2004年休耕面積最多,達65,385公頃。這次面積雖然比2004年少,但範圍卻比較廣,值得注意的是,過去13年來從沒有休耕紀錄的台中,這次也在休耕之列,台中的水資源出了什麼問題嗎?
  
2002~2010年停灌休耕地區、面積
年度灌區面積
2002石門石門大圳新竹頭前溪(小計)10,4394,339(14,778)
2003桃園大漢溪新竹頭前溪(小計)24,7492,897(27,646)
2004桃園大漢溪石門大漢溪新竹頭前溪新竹鳳山溪部分
嘉南曾文溪
嘉南白水溪
苗栗中港溪
苗栗後龍溪
(小計)
24,52412,2064,920266
18,159
564
2,222
2,524
(65,385)
2006新竹頭前溪+鳳山溪部分桃園大漢溪苗栗後龍溪
(小計)
5,06524,5971,166
(30,828)
2010嘉南曾文溪嘉南白水溪苗栗後龍溪苗栗中港溪
(小計)
18,0969111,1752,184
(22,366)
資料來源:經濟部水利署   整理:朱淑娟

缺水總是第一個想到休耕,引發農民抗議
這些年來各地農民經歷土地徵收事件,比過去更勇於站出來捍衛自己的權利,休耕令一發布,受影響的農民紛紛抗議,他們主張依《水利法》第18條規定,用水優先順序第一位是「家用及公共給水」,第二位是「農業用水」,第四位才輪到「工業用水」,但為什麼每遇缺水都優先停灌休耕?農民強調這已違反水利法用水順序的規定。
水利署則拿出《水利法》第19條回應:「當水源不敷公共給水時,得停止或撤銷公共給水以外的水權」,並強調優先休耕並不違反水利法。隨後訂出休耕補償辦法,由經濟部、農委會、以及用水量大的科技部科學園區共同負擔。
補償標準分四級,最高補償每公頃85,000元,台灣各地稻作收成狀況不同,一公頃約可收成五到六噸稻穀,扣除整地、插秧、收割、烘乾、輾米、以及秧苗等成本,一公頃補償85,000元算是合理可接受。但問題出在補償金是補償地主,佃農以及廣大的代耕、種苗、資材、倉儲、運銷等農事從業人員就成為休耕的受害者,領不到補償金、也無法耕種,這一季的生活費全數泡湯。
2015年停灌休耕補償標準
停耕種類補償金額每公頃(元)
不種稻作、未種植其他作物、種植綠肥85,000
不種稻作、未種植其他作物78,000
不種稻作、轉種植其它作物39,000
已育秧苗依現地查核實發每箱30元,每公頃20箱為上限7,500
資料來源:行政院農委會   整理:朱淑娟
想了解這次被休耕農民的想法,12月27日一個寒冷有雨的傍晚,我來到新竹市竹北農民田守喜位於田中間的家,他在這裏租地種稻,自耕、自輾、烘乾、自銷,用的是頭前溪灌區東興圳的水源,是這次七個停灌區之一。
田守喜的田被休耕的消息傳出後,在社會上引起廣大的注意,原因是竹北樸玉這個灌區不但是台灣數量有限的特定農業區,而且田守喜已經是台灣優秀農民的代表,熱愛農作、又能種出優良稻米,這樣的地被休耕、這樣的農民無水可種田,對休耕及農業政策都是一大諷刺,也曝露出區域水資源分配的衝突。
田守喜說,「10多年前桃園區農業改良場育成桃園三號時,我被米中淡淡的芋頭香深深吸引,是最早種植這個品種的農民,後來許多農民跟進,現在竹北桃園三號已成為台灣有名的在地稻米品牌,大家都覺得奇怪桃園三號竟然在我們竹北種出名號啊。」
他說:「因為我們這裏是特定農業區,土質好、灌溉水源豐沛,加上用自然農法種植,種出來的米粒粒香Q飽滿。」2014年10月他與竹北其他三位農民以「桃園三號」奪下農委會「第一屆全國名米產地冠軍賽」冠軍獎。沒想到不到兩個月,他的田就被通知停灌休耕,連種植的權利都被剝奪。
田守喜是典型停灌休耕的受害者,他全家的收入就靠5月、11月兩次收割稻穀所得,一期稻作休耕對他這樣的佃農代表的意義是「半年收入全部泡湯」。而對一個專業農民來說,休耕期間不可能做別的工作補貼收入,「我打算種一些雜作,雜作需要的水不多,靠下雨就可以,多少可補貼一點收入。」
田守喜站在新竹縣長頒給他「竹縣之光」的匾額下,無奈的說:「老天不下雨也不是政府的錯,但農民很弱勢,工業應該也要節水才對。」
工業用水優先,新竹農民每旱必休耕
13年來六次休耕紀錄,新竹縣的頭前溪灌區就中了五次,休耕頻率之高居全國之冠,原因就跟新竹龐大的工業用水脫不了關係。
依台灣自來水公司統計,2014年全國平均自來水售水量,民生用水(家戶+商業+軍眷+機關及其他)用水佔73.43%,工業用水佔26.57%。而不同區域因工商發展比重不同,民生及工業用水比例差異很大,新竹縣市的工業用水就佔自來水售水量42.7%,桃園、新北市佔39.2%,台南、高雄佔32%。反之花蓮、台東工業較少的縣市,工業用水比例就很低。
不過台灣藍色東港溪保育協會理事周克任說,高雄的工業用水每日佔供水量比例較正確約為66%。原因是目前東港溪每日供給鳳山水庫30萬噸水是專供高雄南區的工業區使用。高雄北區如仁武、大社等工業區則與自來水共用管線,水利署南水局並未掌握確實工業用水每日實際用量。另外,台塑在高屏堰上方高灘地私鑿三到四口深水井,這部分政府並未了解與掌控。
當新竹縣市工業用自來水高達42.7%,枯旱時農民被迫休耕卻變常態,而工業用水只減供5%水量。農民完全無水可耕種,工業卻連皮毛都沒傷到。
至於工業用戶減供5%影響如何?2014年2月12日在科技部的科學園區年度營業報告記者會中,我當面請教新竹、台中、台南三個科學園區管理局局長,三位局長都表示「減供5%影響不大,如果減到10%視廠商情況有不同的影響」。我另外也問了經濟部工業局副局長連錦漳相同的問題,他表示,「工業局管轄的32個工業區共有945家廠商符合限水規定,減供5%影響不大。」
隨著缺水愈來愈嚴重,從3月13日起桃園石門水庫、苗栗永和山水庫供水區的工業用戶,減供比例從5%提高到7.5%,3月23日再提高到10%。新竹縣市、台中市、北彰化、台南市、高雄市也從3月23日起提高到7.5%。
水利署原本擔心影響工業,但在枯旱期間,並未聽到業者反映缺水。2015年5月4日第四次中央旱災應變會議中,經濟部次長楊偉甫說:「這次工業限水到10%,但業者營業損失有限,證明工業還有節水空間。」
台灣水資源保育聯盟主任粘麗玉表示,如果工業減供到10%對產能都沒有影響,為什麼平常不推動節水?而且節水人人有責,只限制每月用水一千度以上的5,736個用戶,節水成效有限,如果能擴大節水對象,調降門檻例如每月用水800度或500度的用戶也減供水量,節水效果應該會更明顯。另外一個方式是,每個工廠都有歲修期,能不能協調業者在缺水期間歲修?
灣寶,停灌不休耕西瓜收成卻更好
另一個例子是苗栗縣後龍灣寶農民洪箱,她種的田位於明德水庫灌區,這次也在休耕範圍內。2011年4月灣寶農民在歷經土地徵收事件後,千辛萬苦把這片優良農地保留下來。為了回報大家的恩情,同時也要證明優良農地的價值,洪箱與姐妹、以及灣寶里數位農民組成「沐香農場」共耕團隊,除了自己的田,再另外跟其他農民租地種植有機蔬菜水果。
2015年4月7日清明過後我來到這裏,一道清冷的鋒面過境,昨天還酷熱的天氣瞬間轉變,十多位共耕農民多加了件外套正在田裏賣力除草。正在拔草的洪月(洪箱的妹妹)抬頭對我說:「大家都說我們的地瓜好吃,是因為我們用了很多愛心跟時間在照顧啊。」如果用除草劑一下子草就清光了,但地瓜在田裏五個月,這些除草劑多少都會被地瓜吃到,就無法生產健康、無毒的作物。
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即使被停灌,但苗栗後龍灣寶農民還是種植較不需要水的地瓜證明即使缺水停灌也不一定要休耕。(攝影‧朱淑娟)
每年清明過後,灣寶農地總是生氣盎然,一片青綠,農民進進出出,忙著把已經熟透的地瓜採收起來;接著再把地重新整好,種下西瓜苗,等待六月中旬採收西瓜,熱熱鬧鬧迎接一年一度灣寶西瓜豐收的季節。
那天我在田間走了一圈,發現除了他們還在耕作,其他農地不見人影,有的農地整好了、有的還沒,但整好的地並不是要種植,而是配合休耕等著要領補償金。水圳乾枯,群鳥飛舞的景象不再,空氣中殘餘農民燒枝葉的煙燻味。
我問洪箱:「妳為什麼不休耕?」她說:「反正休耕也領不到補償金,種西瓜、地瓜不太需要水,可以繼續種。」雖然租地成本提高,還要支付抽地下水增加的電費,種植成本比過去增加很多,但洪箱坐在田埂上扳著指頭算著:「有做還是比沒做好,沒做沒收入,有做至少可以賺一點吃飯錢。」
另外一個讓洪箱決定繼續種的原因是,她的西瓜、地瓜跟主婦聯盟等單位有契作關係,如果這期沒交貨,可能影響往後的合作關係。洪箱說:「政府在決定休耕前都沒有跟我們商量,都沒為農民著想。而且停灌不一定要休耕,像種西瓜、地瓜就不太需要水,為什麼要強迫農民休耕?」
但依補償辦法,「不種稻作、未種植其他作物、種植綠肥」每公頃補償85,000元,但「不種稻作、轉種植其它作物」每公頃補償卻縮減成39,000元,制度設計就是不鼓勵農民在停灌期間種植。但洪箱認為,補償金應該一樣,政府不要管那麼多,各地情況不同,讓農民自己決定要不要種,今年六月她種植的西瓜收成反而比往年好,證明停灌不必然就要休耕。
立法院經濟委員會於2015年1月21日邀經濟部長鄧振中、農委會主委陳保基,針對停灌休耕政策做專案報告。台灣農村陣線發言人蔡培慧強調,抗旱不等於休耕,極端氣候隨時都可能缺水,政府應協助農民轉作抗旱作物。她表示,台灣雜糧自給率零,這樣也能提高旱作的糧食自給率。
稻作供過於求,做好調節就不必休耕
面對休耕爭議,農委會農糧署副署長陳俊言表示,這次休耕四萬多公頃,其中54%是水稻(其餘種植小番茄、玉米等作物),約2萬2千多公頃,估計約減少糙米產量12萬公噸。政府還有87萬噸庫存公糧,休耕不會影響稻米供應。
台灣水資源保育聯盟主任粘麗玉則質疑:「如果停灌休耕2萬2千多公頃都不會影響稻米供應,為什麼不能事先調節農民不要種水稻?」
依農委會統計,台灣稻作總面積約26.41公頃,一期作15.63公頃、二期作10.78公頃,一期稻作面積大於二期,但一期稻作卻是一年中較缺水的時候,導致一期稻作要承擔較多缺水的風險。
此外,台灣一年糙米供給量170萬噸(含進口14.4萬噸),需求量只有150萬噸,供過於求,為了保障糧價,農委會每年花大筆經費保價收購,稻作政策早就該檢討。粘麗玉表示,農委會以不會影響稻米供給來合理化休耕作為,實在是本末倒置。為何不能事先調節減少一期稻作面積,改種比較不需要水的雜糧?
節水做在缺水前,最缺水的台南少休耕1萬公頃
      即便缺水,有沒有可能不必走到休耕的地步呢?這次枯旱期間就發生一件很特別的案例,證明只要節水做在缺水前,根本不必犧牲農民。
台南一向是缺水的前哨站,而嘉南灌區是台灣最大的灌區,每遇大旱一定逃不過休耕命運,2004年、2010年就全區休耕達18,000公頃。但今年大旱,因為提早警覺,在2014年二期作時就透過掌水工加強灌溉管理,節省下6300萬噸水,2015年的一期稻作竟然可以減少休耕1萬公頃,不但救了自己,也救了台南的工業及民生用水。其實原本水利署評估嘉南灌區18,000公頃可以全部不必休耕,但後來協調將水轉供雜糧,最後決定休耕8,493公頃稻作。
為了解嘉南農田水利會是怎麼辦到的,2015年2月3日,一個天氣舒爽的初春,我來到位於台南孔廟對面的嘉南農田水利會。嘉南農田水利會會長楊明風,坐在這棟三級古蹟的辦公室內,仔細說出自己的想法跟做法。
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嘉南農田水利會的掌水工發揮大功能,在這次大旱反而減少休耕1萬公頃。(圖‧嘉南農田水利會提供)
楊明風說,「簡單講,水量不夠時這碗飯怎麼分?沒水時農民會恐慌,人的習慣是上游農田的水愈多愈好,上游的水搶光了,到了下游就會沒水。有掌水工幫忙分配有限水量,大家有水用,農民比較放心。」
這套掌水工的操作方式是,農田水利會管理幹線、支線、分線,分線到田間就有水利小組,以150公尺為單位輪流灌溉。小組下又分三個小區,每小區約50公尺,每一區請一位掌水工負責水量分配。目前嘉南灌區有2000位掌水工,都是當地農民,因為熟悉當地的農民、作物,協調起來相當上手。
這套掌水制度從嘉南農田水利會這個全國最大、最典型的農村型水利會做起,也格外有歷史意義。嘉南大圳於1930年完成,1951年後改稱嘉南農田水利會。1975年以前這個灌區還包括雲林水利會,後來分割出去,目前嘉南水利會從北港溪以南到二仁溪以北,屬曾文溪主要的水源,中間還有白河水庫。灌溉排水面積有84,000公頃、16,000公里的水路。
楊明風於2010年6月上任,經歷1999年莫拉克風災後,對缺水特別有危機感。那年曾文水庫淤砂量增加9千萬立方公尺,他心想,如果不執行更嚴密的輪流用水灌溉,嘉南三縣市總計65,000公頃農田將陷入缺水夢靨。
而這套掌水制度能運作成功也有一個機緣,跟楊明風差不多時間上任的水利署南水局局長賴建信(現任水利署副署長)思考:「過去遇到缺水就休耕、補償,為什麼不在平常就請他節水?」他主動找楊明風談,一開始楊明風也會擔心,「如果配合節水,最後水利署反而把水權減下來,那我幹嘛這麼辛苦?」
後來賴建信提議,曾文水庫—烏山頭水庫本來就是串連運用,曾文水庫主管機關是水利署,烏山頭水庫則是嘉南農田水利會,他提議未來節省下來的水全部放在烏山頭水庫。他同時回到水利署爭取經費,補助掌水工加班費,以及添購手電筒等夜間巡水的必要設備,就這樣讓這套掌水制度順利運作下來。
這個做法也證明經濟有效,假設台南今年這一萬公頃要休耕,補償費要8億5千萬元,但掌水人員加強灌溉的行政費用不到2千萬元,又可以順利灌溉。如今掌水工制度已成為水利署具有代表性的示範案例,包括經濟部長鄧振中、次長楊偉甫多次在抗旱會議中指出,未來將推廣到其他水利會。
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嘉南農田水利會會長楊明風,掌管全國最大的水利會,他說:農業用水還有很大的節水空間。(攝影‧朱淑娟)
當然農業節水不能只靠掌水工,依水資源狀況調整作物也非常重要,此外楊明風建議:「農業還有進一步節水空間,但需要農委會、水利署協助,例如嘉南灌區內有30多個埤塘,農業回歸水會流到埤塘,如果能跟烏山頭水庫相互支援,就可減少兩個水庫的供水壓力。還有水路的混凝土只有薄薄一層,超過20年後就會龜裂,輸水損失較多,如能改成鋼筋混凝土,輸水滲漏就比較少。」
水利署預估這次休耕43,659公頃農田,可節省4億噸水,包括農業、工業、民生如果都能提前幫忙節水,就能省下這4億噸水,農民不必因缺水而被迫休耕,國家也不必支付30億元補償費,大家都是贏家。

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