2015年7月30日 星期四

五之三:控管耗水產業,用水才能零成長

摘要:
抗旱期間,行政院長毛治國提出未來水資源管理目標是「用水零成長」,隨後經濟部次長楊偉甫修正成「自來水零成長」。不過依水利署提出的未來用水計畫,工業用水卻持續上升。此外,地方政府熱衷都市計畫,住宅數量攀升,人口往都市集中,用水增加,都市的缺水危機正逐步顯現。
 為了因應增加的用水,就要開發更多水資源,但這已造成環境衝突。一方面說缺水,另一方面又繼續增加用水,如何做到用水零成長?
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工業用水成長讓台中市的缺水危機逐漸浮現,公館里里長馮詠淮在乾枯的鯉魚潭前:「工業用水永遠不缺,農民怎麼辦?」(攝影‧朱淑娟)
2015年3月19日行政院長毛治國以新聞稿提出未來水資源管理目標是:「用水零成長」,並強調未來要落實集水區保育、加強水庫清淤防淤以延長使用年限、推動廢水回收再生利用等等。
經濟部長鄧振中也多次在抗旱會議提到,檢討那些限水措施可以全年做,不必等到枯旱時才實施,例如一階限水採取的夜間減壓供水。並盤點那些工作可以用廢水取代自來水,例如澆花、洗街、沖洗水溝、工地揚塵洗掃等。
水利署副署長賴建信表示,整體而言未來水資源管理要朝向「智慧化管理」,政府要改變人民的用水文化,倡議好的政策,而不只是分配水資源。
長久以來在經濟掛帥思維下,水資源都被視為發展經濟的「資源」,要便宜、要充足、而且需求無上限。毛治國是第一個願意說出「用水零成長」的行政院長,值得肯定。只不過行政體制與社會存在許多錯綜複雜的糾結,好的理念要推動成功,必須跨域、跨部會的系統性整合才有可能落實。但從以下幾個事件,可以看出行政院的決心不足、努力不夠。既然毛治國願意以行政院長高度提出「用水零成長」,就應該努力去實踐,為台灣永續水資源立下根基。
問題一:部會不同調,一邊缺水、一邊要水
2015年 3月19日發生的幾件事讓我深深覺得,行政院並沒有積極做跨部會整合跟協調。首先是上午的行政院記者會,發言人孫立群左右兩邊各坐著經濟部次長楊偉甫、交通部次長曾大仁,兩人講的都是同一個地區桃園市。
楊偉甫說桃園市的石門水庫缺水嚴重,曾大仁則說了幾個跟桃園機場有關的開發案,這些開發案勢必增加當地用水負擔。其實早在桃園決定推動桃園航空城時,水利署就曾警告,在一個水資源缺乏的地方,未來缺口將更擴大。但桃園市還是積極推動,行政院還甚至當做選舉籌碼支持。
於是我們看到管水的部會疲於奔命調水,另一個部會拼命要水,還被行政院安排在同一個場合上演,看出行政院的跨部會整合有多鬆散。
說到桃園機場,還有一件事,2015年2月26日實施二階限水後,每月用水1千度以上的非工業用水大戶應減供20%,但實施一周後卻發現桃園市的用水不減反增,問題就出在桃園機場。
交通部說,桃園機場是國家大門,缺水會影響形象。「這是對形象的誤解」,台灣水資源保育聯盟主任粘麗玉說,相反地,缺水時如果在機場做好節水宣導,反而能讓國外人士看見我們是一個珍惜水資源的國家。但類似事件並沒有看到行政院出面協調,導致最後桃園石門水庫走到三階限水的命運。
問題二:地方政府事不關己,抗旱都推給中央
另一件事是同一天下午的中央旱災應變會議,經濟部長鄧振中跟幾個已實施二階限水的縣市副首長視訊,從這場對話也可看出中央與地方抗旱冷熱有別,與會的縣市副首長多要求中央協助,自己該盡什麼責任卻說的很少。
其中,新北市副市長陳伸賢說,「請水利署協助廣發省水墊片給民眾」,當場被經濟部次長楊偉甫提醒:「過去發省水墊片安裝率只有五成,成效不彰。」關於這點,曾做過水利署長的陳伸賢怎麼可能不知道?
另一位是高雄市副市長陳金德說,「高雄缺水,請中央調配水源支援」。兩年前水利署為了解決高雄缺水提出高屏大湖開發案,他在環評會上反對開發,還打包票高雄未來要發展節水型產業,不會缺水,最後高屏大湖環評因此沒通過。陳金德如今要求中央調水支援,楊偉甫也當場提醒他:「高雄沒有大型蓄水水庫,請副市長支持高屏大湖開發。」
還有台南市,南部水情緊張,從4月15日起台南、高雄工業用水減供比率從7.5%提高到10%,但4月2日台灣自來水公司的抄表結果,發現台南市的工業用水非但沒減少,還增加14.69%,節水成效倒數第一。
一直以來水資源開發、管理都由經濟部水利署統一調度,以至於地方政府都認為這是中央政府的事。非但如此,還需索無度不斷提出增加用水需求。
例如高雄市政府為了擴張石化產業,到2021年還要新增40萬噸水,對高屏大湖開發的態度也因此大翻轉。2015年1月9日,高雄市副市長陳金德在市政會議中表示:「長期而言考量高屏大湖對於枯旱之供水穩定有其助益,建請南水局加強充份與地方及環團溝通,並依程序推動。」經濟部次長楊偉甫在抗旱期間也透漏,已與高雄市政府達成共識,要加速推動高屏大湖。
但水資源有限,地方發展一定要考量水資源供給情況,而行政院就應該扮演居中協調角色,而不是讓水利署陷入地方糾結中進退兩難。
問題三、缺水,工業用水卻持續增加
毛治國提出的「用水零成長」,是多年來水利署「以供定需」概念的延伸,意思是考量環境容受力訂出水資源供給上限,在這個限度下去分配需求。但所謂「上限」該是多少並沒有被好好討論,而且從來沒有「以供定需」,都是「以需定供」,而如今提出的「用水零成長」基準線又是哪一年?
一個數字就能看穿「用水零成長」這句話的假象。在經濟部水利署「新紀元水利施政綱領」中擬定的「2031年用水量結構圖」,年總供給量是200億噸(包括再生水、海水淡化),這個數字比2013年的總供給173億噸,多出27億噸。
姑且不論這200億噸的上限是怎麼訂出來了、或合不合理,如果依這個目標,未來水資源開發勢必繼續擴張。台南社大研究員吳仁邦說,「水利署應該講清楚,水要從哪裏來?水庫、再生水、地下水?」

水利署預估2031年用水量結構圖
供水量      200(億噸)需水量          200 (億噸)
地下水                   33農業用水          120(60%)
水庫水調節          52保育水               15(7.5%)
河川取水            115生活用水         35(17.5%)
工業用水            30(15%)
資料來源:經濟部水利署   整理:朱淑娟
問題四:從來都是「以需定供」
台灣水資源的管理還有一個困境,就是水利署是經濟部的下屬單位,對經濟部來說,水是提供經濟發展「好用的資源」,只要工商業發展要求的,水利署很難拒絕,再怎麼不合理的開發案都拿得到水利署的用水計畫書。
經濟部長鄧振中在2015年5月4日的抗旱會議中就說:「如何提供足夠的水讓企業界有發展空間是經濟部的基本任務」,這個問題或許要等到水利署改制環境資源部後才有解,只是組織改造遙遙無期。
舉一個例子,在水資源缺乏、且地層下陷嚴重的彰化縣,為了因應國光石化、中科四期、大城產業園區等開發案爆增的用水需求,水利署提出在烏溪開發大度攔河堰。馬總統在2011年4月宣布停建國光石化,中科四期後來也因友達光電變卦不來了,緩和了區域用水的需求,大度攔河堰也因為沒有開發急迫性而中止,這個案例最能證明水資源管理的以需定供。
另外,南部因地型關係枯旱分明,歷經八八風災,已經成為水資源風險最高的地區,更是全國缺水、水患的前哨站,水資源最需要嚴密控管。但依水利署所擬的「南部水資源經理計畫」,預估2031年的中成長用水量,嘉義、台南、高雄、屏東四縣市合計每日還要再增加117.7萬噸用水,而且增加的用水量全數都是為了工業用水。
水利署副署長賴建信表示,政府部門有職責分工,這家公司該不該開不是水利署能管的,水利署能做的是做供水潛能分析,如果一個地區自來水不足,請你用再生水,「所以我們才會提出《再生水發展條例》,強制在缺水地區,工業擴廠所增加的用水,可以指定他使用再生水。」

南部地區預估2031用水量都大幅成長
地區2009年每日供給量
(萬噸)
2031年每日供給量
(萬噸)
不足(萬噸)
嘉義3042.612.6
台南82.4120.137.7
高雄133.4199.766.3
屏東1624.18.1
合計261.8386.5124.7
資料來源:經濟部水利署   整理:朱淑娟
枯旱期間,南科、中科都提擴廠增水計畫
最諷刺的是,毛治國才剛提出「用水零成長」,但枯旱期間,科技部的中科、南科為了台積電擴廠,分別提出增加用水計畫。一是南科管理局提出,將原本每日用水核定量從20萬噸提高到25萬噸。二是中科為台積電打造的中科大肚山園區,未來每天還要再增加用水4.7萬噸,勢必造成未來台中供水壓力。即使枯旱期間,在台中市長林佳龍大力支持下,環保署的環評審查順利通過。
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台積電中科大肚山擴建案,在抗議聲中還是過關,這個廠用水量龐大,也提前預告台中缺水風險。(攝影‧朱淑娟)

2015年2月4日我到台積電位於中科台中園區的十五廠訪問,即使台積電的廢水回收做得比其他企業好,但半導體的宿命就是一個耗水、耗電、高污染的產業。晶圓每一層都要用大量水清洗,愈精細用水量愈多,28奈米晶片做50層,10奈米要做到80層,大肚山台積電擴建案就是要做10奈米廠。
台積電對外總宣稱自己節水做得多好,但從不說他們耗費多少國家便宜的水資源,一個一天要用將近20萬噸自來水的企業,社會責任是什麼?
依台灣自來水公司統計,全國前200大自來水用戶,幾乎全數是鋼鐵業、石化業、電子業、半導體業。而且因為科學園區、工業區群聚效應,包括桃園、台中、台南、高雄都已經成為水資源吃緊的地區。
工業發展必須有穩定的水源,也不是說為了節水就不要產業發展,但這些用水大戶長期把水資源成本外部化,還經常對政府喊話要求穩定供水。但在一個缺水的國家,沒水就是沒水,與其抱怨政府,還不如想想自己該盡什麼責任,而只要工業廢水回收率再提高一成,就能大大舒緩缺水風險。
台灣水資源保育聯盟發人陳椒華說,多年來環保團體要求每日用水5萬噸以上的企業必須自籌水源,因應缺水,政府必須即早落實。
台中后里農民的水資源保衛戰
再生水、海淡水等替代水源不足的情況下,要供應持續增加的用水就只有開發水庫或大湖一途。藍色東港溪保育協會理事周克任指出,長年以來,水資源需求一直跟隨發展預測而上升,卻忽視水資源取得困難的事實,開發水庫或大湖又常造成當地民意抗爭,政治力糾葛,導致水資源空轉。
早在2006年科技部中科三期落腳台中市后里區,就埋下台中的缺水危機。加上中科中部園區、台積電大肚山園區擴建,經濟部水利署預估2031年台中市每日用水量將成長到168萬噸,目前只能供應140萬噸,短缺28萬噸。
為了補足缺口,水利署提出「大安大甲溪水源聯合運用輸水工程計畫」,將大安溪、大甲溪兩個供水系統串連起來,每天可再多增加供水28萬噸,剛好補足缺口。這新開發的28萬噸水,其中26萬噸就是為了中科用水所需。
這個開發案引發后里農民危機感,大安大甲案有兩個主要工程:鯉魚潭水庫第二原水管、大甲溪輸水路工程,後者是從石崗壩上游右岸約兩百公尺處取水,再開鑿約四公里的輸水隧道,而這也是此案五年來最主要的爭議點之一。
2014年3月經濟部地調所公告車籠埔斷層為地質敏感區,儘管經濟部次長楊偉甫強調隧道工程已經相當成熟,且承諾施工時避開主斷層,不用爆破工法。但居民還是很擔心,后里區公館里里長馮詠淮說:「取水口在后里上方,又鄰近車籠埔斷層,如果發生地震輸水管線破掉,后里還會留著嗎?」
后里鄉農業與環境保護協會會長陳欽全則擔心,大安大甲工程完工後,枯水期沒水時,科學園區把水取走,農民用水一定會減少。他問:「有什麼具體做法來確保農業用水?中科廠商要如何補償農業缺水的損失?」
農民在此案環評通過後提起行政訴訟,2013年7月台北高等行政法院以此案對環境有重大影響之虞,卻未進入二階環評而撤銷環評結論,楊偉甫主動表示讓此案進入二階環評,目前環評程序處於暫停狀態。
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大安大甲輸水工程位於車籠埔等多個斷層帶周圍,居民反對開發。這個案例也突顯水資源開發的衝突。(攝影‧朱淑娟)
鯉魚潭水庫是中部最重要的水庫,庫區涵蓋三義、卓蘭及大湖三鄉鎮,水源除來自景山溪外,部份由大安溪主流士林攔河堰越域引水,1992年完工時有效庫容1億2千萬立方公尺。台中跟苗栗部分地區用水都得靠這個水庫。
2015年2月17日在大旱時我來到鯉魚潭水庫,因為水位低,湖中許多原本在正常水位時深藏庫底的小山坵都冒出來了,庫區四周露出一大截白色岩壁,與林木濃密的黑色岩壁,呈現黑白分明的對比。
后里區公館里里長馮詠淮指著水庫邊的水位尺標說:「現在只有277公尺,正常時有290公尺,水位每天都在下降,水庫營運20年來從沒看過這麼嚴重。我很擔心農民沒水可用,政府一定要重視農業用水的問題。」
 高雄限水,再掀高屏大湖開發論戰
2015年4月28日當水利署宣布高雄可能實施三階限水時,再度觸動高雄水庫開發最敏感的神經,先是美濃水庫、再來是高屏大湖。
高屏大湖開發案的爭議至少超過10年,因部份居民及環保團體反對而沒有進展,水利署說,高雄目前每天需求161.6萬噸,但只能供給141.4萬噸,2026年還要再成長到186.4萬噸,缺水將更嚴重,希望開發高屏大湖因應。
大湖預定地在高雄市旗山區、美濃區、屏東縣里港鄉,屬台糖手巾寮農場、土庫農場,總面積697公頃,有效庫容約5,500萬立方公尺,分五個湖區。水利署修正後第一期工程先做E區183公頃,有效蓄水量1,500萬噸,每天可供水10萬噸。雖然是先做E區,不過實質目標還是五個湖區都要做。
高屏溪攔河堰
承擔高雄七成用水的高屏溪攔河堰,流量一旦有變化,也牽動高雄水資源供給的神經。(攝影‧朱淑娟)
兩年前水利署重送環評審查,高雄市副市長劉世芳(已於2014年12月卸任)到場反對興建,她表示:「高雄市未來朝向節水型產業發展,幾個大用水戶例如中油五輕2015年遷出,中鋼每天取用鳳山溪再生水廠10萬噸,南星計畫用海水淡化,現在、以及未來10到20年高雄並不缺水。」
最後環評委員依高雄市建議否決高屏大湖開發案,全案退回經濟部就土地利用、水資源調度管理、多元替代方案、以及開發必要性做整體檢討。
問題是如果真如高雄市政府所說的去做,高屏大湖當然不必蓋,因為蓋水庫花大錢、又犧牲農田、後續管理維護困難、開發後對周遭環境也有一定程度的衝擊。而高雄真的有依自己的承諾發展節水型產業嗎?
答案是沒有。例如高雄市政府提到的中油五輕關廠,在內政部審議中的「全國區域計畫」是將北高雄的煉油石化業轉移到南高雄,不但沒有減少,反而還擴大,因應這些耗水產業的擴廠需求,未來用水將不減反增。
另外,所謂「中鋼每天取用鳳山溪再生水廠10萬噸」也不是這麼回事,高雄市鳳山溪污水廠的再生水廠預計2017年完工,初期每天供應2.5萬噸水,最大可供應4.5萬噸。但再生水廠是因應中鋼未來用水「成長」需求,對現況用水減量也沒有幫助。至於海淡廠,到目前為止連個影子都沒有。
2015年5月29日,台灣藍色東港溪保育協會理事周克任在高雄一場水資源座談會中說:「揮霍才是台灣永續水資源的大敵」,如果大旱後高屏大湖被列為解決缺水的優先方案,先不談民意跟技術,高雄會失去建立節水型社會的契機。他提出「六年內省下一座40萬噸水庫行動」,透過節水、提高廢水回收、改善河川水質、降低漏水率來補足缺口。
台灣水資源保育聯盟發言人陳椒華表示,一旦高屏大湖開發成功,高雄的污染及耗水產業將可順利開發,因此她反對高屏大湖開發案。
而既然開發開屏大湖是為了提供高雄擴張石油產業用水所需,環保團體與其監督水利署,還不如監督高雄市政府,而除非高雄市政府能證明已做到節水承諾,也落實其他替代方案,如果水還是不夠,才能說服人民再開發水庫。反之,不談管理,只談開發,高雄水資源的困境就會繼續在衝突中虛耗下去。

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