2012年12月19日 星期三

環評誤了經濟?原來只有7%的案子沒過


提升環評功能,問題不在准駁權,而是先訂出國土上位計畫,
以及空汙、水汙總量管制(攝影/陳秉亨)

原文刊登於2012.12.19出刊的《今周刊》

撰文‧朱淑娟 

經濟部上周舉辦「全國產業發展會議」,會中經濟部與企業視環評為經濟障礙、且力挺廢除環評准駁權。但環保署統計,近十八年來總計審查八二一件開發案,其中八三%通過或附條件通過,不通過只有七%,其他退件或撤案占一成。環評當真誤了經濟發展?還是為經濟做不好找藉口?


環境一旦遭到破壞就會危及人民生存權,環評審查目的就是預防開發案對環境造成不良影響。較早施行環評法的美國、德國,環評制度中並沒有准駁開發案的權利,而是主管機關在許可一項開發案前諸多考量項目之一。

早期台灣推動許多開發案,因未考量環境衝擊,導致土地受汙染、人民健康受威脅,各界呼籲應引進環評法。考量當時環保法規不完備、主管機關沒有環保觀念,如比照國外制度可能球員兼裁判。最後改由環保署成立環評審查委員會並賦予「准駁權」為環境雙重把關,一九九四年我國環評法正式實施。

准駁權如一刀兩刃

然而「准駁權」在一刀兩刃出現許多正、負面效果。一方面准駁權讓社會有了「環境保護優於經濟發展」的觀念,於是在這廿年間社會逐漸建立起環保觀念,連馬總統都多次提到「環境優先」、「環保救國」。

台北大學不動產與城鄉環境學系副教授廖本全表示,社會發展是以土地與環境做根基,將環境考量做為開發的第一道關卡,經濟發展才不會回過頭來吞蝕老本,這就是永續的概念,因此他認為環評審查當然要有准駁權。

另一方面因環評擁有准駁開發案的生殺大權,一遇到重要開發案,環評審查會變成各方角力的戰場,在這過程中,各方有如深陷泥沼。

對此前國光石化董事長、現任台塑石化董事長陳寶郎說,廠商投資一定會問什麼地方是可以建廠的,不要像國光石化自己找個地方,然後環評時又被說影響生態、沒水,這樣廠商很累。他建議內政部、經濟部、環保署、農委會要把國土規畫做出來,讓廠商去該去的地方設廠。

而制度設計也讓環保署陷入困境。廖本全觀察,環保署是行政院的下屬單位,行政力有很大的干預能力,導致本來應獨立審查的制度變成背書工具。

環保署長沈世宏日前在一個公開合也說:「我被放在一個不能表態的戰場,制度要我保持中立,但大家都逼我表態。」他認為現行制度讓環保署「錯置戰場」,本來他應該跟環保團體站在一起,現在卻變成對抗的敵人。

當不通過的案子只有7%  爭論准駁權還有意義嗎

而各方在環評會上角力的結果又如何呢?依環保署統計,從一九九五到二○一二年十月總計審查八二一件開發案,其中八成三通過或附條件通過,不通過只有百分之七,其他退件或撤案佔一成。而退件的理由之一有些是出於政治考量,例如國光石化最後基於總統選票考量,而不是環評審查沒通過。

環評審查統計(1995~2012.10)
有條件通過
584
不應開發
53
進二階(有條件通過)
98
進二階(不應開發)
   5
進二階(其他處置)
   3
其他處置
78
總計通過                  
682(83%)
總計不應開發           
  58 (   7%)

中研院法律研究所研究員李建良表示,讓環評審查更具實質效用,改革重點應該是提高否決率吧。

台灣綠黨發言人潘翰聲說,經濟部或企業認為環評有問題,事實是一些不良廠商在破壞制度。例如六輕4.7期明明環評已經過了,不接受所附條件而去提訴願,寧願花錢提訴願也不願花錢改善汙染,行政院也配合業者撤銷環評條件。台東美麗灣就更清楚,是一家公司在規避環評、 賤踏環評。

也就是說原本期待「准駁權」為環境把關,但實際上主管機關在環評會上幾乎穩操勝算。廖本全表示:「准駁權那個鋼牙其實是『假牙』,如果再把准駁權拿掉就變成無牙的老虎,沒有人會理。」

另一方面民間團體或居民在環評會中奮戰、甚至在環評通過後轉戰司法,即使打贏官司都無法憾動政府的意志。既然如此,成功大學法律學系副教授王毓正質疑,環評的爭議是在「准駁權」嗎?

制度如何改 各方提建議

王毓正認為,准駁權是否取消可以再討論,但他擔心一旦取消准駁權,環評審查結論僅供參考,就不是一個行政處分。而一旦沒有法拘束力,未來民眾對審查審查結論不服,如何透過司法途徑尋求救濟?他強調,取消准駁權的前提應放寬現行環評法廿三條關於公民訴訟的條件。

前環評委員、地球公民基金會執行長李根政認為,所有矛盾的起點都在於決策者濫開支票。例如中科四期一開始就選在不對的地方,事前未做可行性評估,決策形成階段又沒有民眾參與,一送到環評會來又非要環評委員背書不可,才會導致環評審查陷入困境,要檢討就得先檢討這個。

環保署綜計處處長葉俊宏也認為現行制度讓環保署不能談經濟發展、經濟部則不用談環保,例如國光石化沒過,經濟部只談對經濟發展不利,但環保應該是各部會在開發初期就要討論,把戰場集中到環評會對嗎?

經濟部工業局永續發展組副組長陳良棟表示,有些與政策相符的開發案但被否決,經濟部希望環評會提出建議後再回到主管機關決定。

而企業這邊則建議應直接取消准駁權。陳寶郎表示,一個開發案涉及環保、人文、經濟、政治等多個層面,環評會做出的結論應讓行政院去做整體考量。

李根政則強調即使取消對「開發案的准駁」,但環評委員還是應本於專業,就環境層面做出「環境准駁」建議。這個建議送到行政院或總統府,如果認為即使對環境不好還是執意要開發,責任就由行政院或總統去承擔。「那以後大家都去行政院或總統府抗議,社會運動拉高層次不見得不好。」

廖本全建議可提高環評會層級,在行政院下成立審查委員會,但強調一定要獨立運作且要保留準駁權。

應回歸環評真正問題的討論

環球科技大學環境資源管理系助理教授張子見表示,現行環評制度有許多缺失應改進,但絕不應被窄化只剩下「准駁權」。只要國土計畫法、濕地法、海岸法等上位政策,以及空汙、水汙的總量管制訂好,環評審查就會很單純。

台大醫院醫師許立民建議,環保署、衛生署要訂出環境承載總量、人民健康風險承受總量,甚至連結疾病通報系統,然後來討論是否應開發,或支持區域內高效能開發案,淘汰汙染量大的舊廠,讓汙染控制在總量內。

另外環評委員良莠不齊也是導致審查品質低落的原因。有些委員疲於趕場,審查前可能連環說書都沒看,審查時人也不到,或是突然出現說一些無關痛癢的話又匆匆離開。彰化環保聯盟總幹事施月英表示,上周審查中科四期環差就出現類似情形,讓在場包括媒體、民間團體、主管機關都相當不滿。

不過李根政認為現行制度讓環評委員負擔過大,他在擔任環評委員時須請一位全職助理,他建議環保署應提供委員助理協助,主管機關應提供專業協助。

張子見指出,目前由開發單位委託顧問公司製作環評報告書,導致報告書撰寫經常避重就輕,未來應由改由環評委員會委託顧問公司才能提升報告書品質。

前行政院正在檢討環評制度,廖本全提醒,台灣地狹人稠且地質破碎,更突顯環評的重要。 四、五十年來台灣經濟起飛都是拿環境來換,如今天災地變、 社會問題都根源於這個因素,未來不應再以犧牲土地的方式來成就經濟成長。他提醒,任何環評制度的修正都應回到永續土地的思維。

各界對環評法修正建議
發言人士
建議方向
台北大學不動產與城鄉環境
學系副教授廖本全
可提高環評會層級,在行政院下成立審查委員會,但強調一定要獨立運作且要保留準駁權。
成功大學法律學系
副教授王毓正
取消准駁權的前提應放寬現行環評法23條公民訴訟的條件。
台大醫院
醫師許立民
環保署、衛生署要訂出環境承載總量、人民健康風險承受總量,將開發案納入總量管制內。
環球科技大學環境資源
管理系助理教授張子見
環評書由開發單位委託經常避重就輕,應改由環評委員會委託顧問公司才能提升報告書品質。
台塑石化董事長陳寶郎
內政部、經濟部、環保署、農委會要把國土規畫做出來,讓廠商去該去的地方設廠。
前環評委員、地球公民
基金會執行長李根政
即使取消准駁權,但環評委員還是應本於專業,就環境層面做出「環境准駁」建議。
環保署長沈世宏
現行制度讓環保署「錯置戰場」。
經濟部長施顏祥
影響深遠,應有更充分時間討論。

1 則留言:

Joan 提到...

「把關」有兩種,一種是具有真正准駁權的把關,另一種是「你不會就把你教到會」的圖章程序。環保機關的人常辯駁,除了環評,還有廢水排放許可等環保把關。但事實上,這個程序位於完成建廠以後,所以它只是個圖章程序。如果統計有多少廠商未通過排放許可而無法營運,數字也許不會高於7%。