2011年1月21日 星期五

【追討程序正義】7-6:既存風險是環境正義的問題


近年來一些重大開發案,包括中科三期、四期、國光石化在環評審查時開始注重健康風險評估,而且幾乎成為環評過與不過最重要關鍵。而多數重大開發案做成的結論都是「可接受風險」,但當地民眾卻「無法接受」。

本文專訪台灣大學公衛學院副教授吳焜裕談健康風險評估。

究竟健康風險評估是什麼?目的為何?該怎麼做?人類以其有限的知識去預估未來的風險,科技本身又存在什麼侷限?而以這個受到侷限的科技去做環境影響評估結論,涉及風險管理,決策者又該如何考量?

朱淑娟/2011.1.20

記者:什麼是環境健康風險、健康風險評估的意義及目的是什麼?

吳:針對環境汙染物,人接觸後對健康產生危害,這種危害本身就是一種風險。以現有的科學證據與數字做科學性的評估算出風險機會有多大,如果風險高,要採取什麼預防措施保護民眾,這就是健康風險評估的意義跟目的。

記者:中科三期在2006年環評審查時,第一次有開發案做成應做健康風險評估的要求。國際上最早的發展為何?

吳:美國最早發展健康風險評估概念。二次大戰兩個原子彈在日本造成人命死亡,漸漸想去了解放射性對健康的危害,於是建立一些例如X光標準以保護人體健康。

1970~1980年初美國漸漸做出架構,1983年美國科學研究院出來整合出了一本書「風險評估在聯邦政府」,其中訂了4個主要工作:有害物質鑑定、人接觸多少有害物質(曝露劑量評估)、算不同曝露劑量風險有多高(劑量反應關係評估),再整合前三者算出風險(風險特性化)。

同時並說明評估過程中用了什麼假設、數字、證據,這些有什麼限制?在有限的資料下做的評估又有什麼限制。這些不確定性都要解釋清楚,目的是提供決策者做科學決策。

美國環保署陸續訂了技術規範,1993年美國科學院針對美國環保署要求,組成一個小組檢討過去10年做健康風險評估有什麼問題要改善,後來出了一本書「科學決策」。

記者:台灣從什麼時候開始關注這個議題?

吳:1997年拜耳要在台中港設TDI(苯二異氰酸氨)工廠引起環保事件,台大公衛所教授詹長權後來提出應做健康風險評估,大家漸漸知道健康風險評估。接下來很多公共政策都用到健康風險評估做決策,例如三氯氫氨、美國牛肉等等。2002年行政院永續會也建議應成立健康風險組。

記者:中科三期、四期都依「環保署的健康風險技術規範」來做,您認為這份健康風險評估技術規範,其中最大的問題是什麼?

吳:環保署的健康風險評估技術規範最大的問題就是低估風險。例如第二條談到「增量風險」,但這個模糊的定義是否包含中間產物、副產物、與放流水中所含的物質?現存風險與增量風險是管理決策的問題,決策者要把既有風險、增量風險一起考量做決策。

另外第三條所稱的危害性化學物質,選擇要評估的毒物只針對國內有管制的物質才評估,這是很大的問題,國內管制物質不多,歐盟REACH登記的有15000種,國內毒管管處規範才259種,沒有規範的物質是不是要評估?你把很多物質都排除,只評估有限物質算出來的風險一定是低估。

記者:中科三期七星基地的健康風險評估把后里的汙染一切為二,中科三期新增的汙染單獨計算,不必加計既有的汙染源,結果引發民眾反彈,一個決策者應如何考量既有風險?

吳:美國一份調查顯示,有害設施都設在弱勢居民的地方,美國前總統柯林頓因此簽了一份行政命令,要求美國環保署做任何環境決策時一定要考量環境正義的問題。

政府施政的目的除了促進民眾的生活比較好過以外,也要保障民眾的健康,不然做決策要做什麼?如果無法保障民眾健康,政策就沒有用。

因此,既存風險是環境正義的問題,如果不考慮既存風險就會導致環評不正義。環保署長不考慮既存風險沒關係,一個風險管理者要負政治責任。

記者:健康風險評估如何做、侷限又是什麼?

吳:評估是預測未來,我們是人不是神,不能看到未來發生的事。用現有的技術 資料預測未來,一定有很多無法預測好。因此首先要把方法弄對,收集完整的科學證據與資料,資源不夠不可能有完整了解,或本身對風險評估方法沒了解也會出問題,時間短也無法收集完整資料。

而所謂完整資料也是現有能取得的資料,以這些資料來預測未來還有很多東西不知道,例如做致癌的風險評估,對毒物如何造成癌症,很多基礎東西我們還不了解,於是要做假設、科學根據。

最後要說清楚風險特性,怎麼做的要說清楚,你如何選擇這些資料,遇到資料不足或致病原因不清楚時,要估什麼假設,這些假設對評估結果有何影響。我們國內都以為會算風險就很厲害,環評出來都說對環境沒什麼影響,但都不說這評估受到什麼限制、在什麼情況下可能對環境造成影響,這些都沒說明。

而且風險評估不是只做一次而已,過幾年還有新的科學證據出來要重做風險評估,要持續做且過幾年要檢討一次。

記者:您曾參與早期中科三期的健康風險評估,評估時最大的困難為何?

吳:業者無法提供完整物質清單,是評估的侷限之一。

記者:中科三期、四期的健康風險評估結果都是風險可接受,但居民覺得擔心的事沒有獲得保障,無法接受,這之間存在什麼問題?

吳:美國已經放棄「風險可接受」這種講法,現在用「民眾關切的風險」,國內沒有做過這方面研究,例如去年牛肉爭論,風險很低但民眾還是會擔心時,要怎麼辦?台灣不是很大,你應該問民眾這個風險能不能接受,風險的關切程度是民眾直接的感覺。

一開始除了專家認為應該做的項目,也要了解民眾關切的物質是什麼,針對民眾關切的項目也要做,這樣民眾才會接受。

風險評估本身含著很高的不確定性,但後果影響是嚴重的,風險評估做出來提供政府做決策,影響人民的生命,不是隨便可以做,要嚴肅面對這個問題。不是說隨便發包,做不好還是過,結果影響很多人的生命,這是大家要思考的。

記者:環保署以專家治理方式決定風險,專家代理的評估有什麼風險?

吳:這個程序有問題,你要求共識,科學沒有共識的啊。專家會議應該引經據點提出科學證據,證明你這樣做對不對,不是要求共識。

專家不能做結論,只能建議並釐清議題。用環境風險做決策的過程要包含風險評估、管理、溝通這三項。一個決策者不是只用風險做決策,他要考慮經濟、社會、文化等等因素來做決策,風險只是考慮之一,決策者要負政治責任。

記者:環評是以科學知識預測未來,但科學又有其不確定性,開發案做了環評,並不能100%保證環境不會有影響?

吳:很多例子可以發現開發案即使通過環評,營運後對環境還是造成很大的影響,例如六輕。而雖然環評結論要求許多條件,但環評監督形同虛設,沒什麼監督功能,這證明環評制度還有很大的改善空間。

其實環評委員是專家,只是科學性做審查而已,真正的決策者是環保署長,他的決定我們要尊重他,因為他要負政治責任。他要給國光石化過我也會尊重他,只是他要負政治責任而已。

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