2011年1月21日 星期五

【追討程序正義】 7-1:環評把關?政策背書?

后里農民廖明田為中科三期七星基地案
展開追討程序正義之路

朱淑娟/2011.1.20

前言:民國83年12月30日我國實施環境影響評估法,由環保署組成環評委員會,透過程序透明化、民眾參與,一定規模以上的開發案應於事前進行環境影響評估,以達到預防並減輕開發案破壞環境。

但從中科三期、中科四期、蘇花改的案例來看,環評制度卻被質疑淪為政策背書的工具。外界甚至以「環評已死」來表達對環評制度的不信任。

究竟環境影響評估制度出了什麼問題,如何才能重拾民眾對制度的信心,環評制度未來又該如何走,才能盡量達到保護環境及人民的目的...


追討程序正義

剛從泥土裏翻過身的馬鈴薯,才剛張開眼就望見暖暖的陽光,大顆小顆的馬鈴薯錯落在田裏,個個被曬得晶瑩剔透。台中市后里區農民廖明田彎著腰,動作俐落將大大小小的馬鈴薯分類包裝。

快過年了,豐收的馬鈴薯是農民最好的新年賀禮。

馬鈴薯通常在白露後10天種下,去年夏天因颱風多雨,到了9月初才播種。過了30天澱粉質充足了就可以採收,配送到各地變成家家戶戶餐桌上的美食。


「后里水源好,種花、雜作都好,科學園區一來汙染不知要加多少。」廖明田一邊採收馬鈴薯,一邊憂心忡忡地提到,后里有正隆紙廠、豐興鋼鐵、后里焚化爐三大汙染源,空氣品質已惡化到三級。如果中科三期再來,空氣、水源都可能受到汙染威脅。「我們也很想活在好的地方,種出好的東西讓大家吃。」

位於台中市北方的后里區,倚靠大安溪、大甲溪的水源,成為典型的農業之鄉。62歲的廖明田在后里出生,10幾歲就開始種田,一生沒有換過別的工作。粗慥的雙手、黝黑的臉龐,是台灣土地上長出來的農民。

從美國引進環評法 預防開發破壞環境

陽光、空氣、土壤和水,滋養大地生生不息。一旦遭受到破壞,人類也無法生存。70年代台灣土地上逐漸開起一間間工廠,沒有嚴密的環境法規,沒有人知道這些工廠排放的黑煙、廢水對土地將造成什麼樣的影響。

事後也證明,包括後勁石化汙染、林園三輕等重大開發案,陸續爆發空汙及廢水汙染事件。受到這些汙染影響,民國80年代後期各地引爆反公害抗爭,鹿港反杜邦、後勁反五輕、宜蘭反六輕等等,人民愈來愈擔心開發汙染。

工業發展較早的美國,從70年代起為了預防開發破壞環境,已發展出環境影響評估制度,規範開發案許可必須考量環境因素。當時國內許多學者呼籲應該引進環評制度,從源頭把關,預防並減輕開發案對環境的衝擊。

台灣大學法律系教授李建良表示,美國的環評制度是在既有的核照制度當中多一個民眾參與、程序透明化的一個制度,並沒有另外設一個專門的環評主管機關審查環評,也沒有審查通過、不通過的制度。

其基本精神是,規定開發單位應自行做環境影響評估,以作為未來是否同意這個開發案並給予開發許可的一個必要參考因素。

雙主管、准駁權 環評雙倍把關

但民國80年國內的環保法規還不健全,也沒有前瞻性的國土規劃,同時對程序的觀念也還不健全。環評法草案送進立法院審查時,有人擔心如果比照美國制度由開發單位進行環境影響評估,可能球員兼裁判,不足以取信於民。

於是決定交由環保署成立公正的環評委員會,並給予這個委員會一把「尚方寶劍」-准駁權,給予環境雙重把關。

民國83年12月30日我國環境影響評估法宣告實施。

環評把關?政策背書?

環評制度主要的精神,是整個程序的透明化跟民眾參與。基本上制度的核心是「程序正義」。但這些年來,從中科三期、四期、蘇花改等案例觀察,當初期待由公正的環評委員會把關環境的機制,卻被質疑淪為政策背書的工具。

李建良認為,關鍵出在真正會對環境造成深遠影響的,大部分是國家的開發案、 或由國家支持、希望引進的產業。而原本期待環保署扮演監督的角色,因為他是整個國家的部門,環評制度就質變了,從原本監督的角色變成配合政策的傾向。

「可以看出多數由政府領銜的開發案,沒有不過的。」李建良說,而且這些案子審查的時程也相對快,「整個環評的初衷從今天來看已經完全悖離。」

二階段審查制 區分大案、小案

我國環評制度分為兩階段審查,第一階段程序較簡易,較偏重書面審查。第二階段審查程序較繁複,也納入較完整的公民參與。這種分法用意是基於行政效率的考量,讓對環境影響較小的「小案」很快完成審查程序。而真正可能對環境產生重大影響的「大案」進入二階段審查。

依環評法第8條規定,開發案「對環境有重大影響之虞,應進行二階段環評審查」。而在環評法施行細則第19條對「重大影響之虞」的定義是:對國民健康、民眾權益、超過當地環境負荷、或與周圍相關計畫有顯著不利之衝突且不相容。

中科三期兩次環評都在一階即過關

2010年8月31日中科三期續審的環評大會上,曾參與2006年中科三期第一次環評審查的前環評委員、地球公民基金會執行長李根政在會中指出,2006年包含他在內的8位委員提案,要求本案應進入二階環評。

理由是科學園區用地動輒數百公頃,持續侵蝕大面積農地。而且科學園區耗用大量水資源、製造大量有機汙染物、而且具有毒性災害風險。此外,科學園區擴張方式已超過環境涵容量。

但2006年6月30日,中科三期七星基地的環評大會表決,11比8在第一階環評審查即有條件過關了。事後農民不滿提起訴訟,最高法院在2010年1月以「此案對環評有重大之虞未進入二階,而且未做健康風險評估」為由撤銷環評結論,環保署於是展開中科三期環評續審。

但2010年8月的第二次審查,雖然外界重提4年前的要求,建議應進入第二階段環評審查,但最後還是跟4年前一樣在第一階審查就過關了。李根政問:「當時提的理由是否都消失了?」

台中市后里區,近六成土地是農地,種植的稻米、作物、水果、花卉聞名全省,是典型的農業之鄉。

這個農業之鄉在95年被選為中科三期用地,工業進駐對農業有明顯衝突,符合環評法應進入二階環評的規定。

區位、水源爭議 中科三期應進入二階環評

2010年8月31日中科三期環評續審的大會上,台北大學副教授廖本全說,這個案子在選址過程完全沒有用科學的方法,與中部區域計畫第一次通盤檢討、以及中部區域計畫第二次通盤檢討有關后里鄉的發展相違背。

依環評法施行細則第19條規定,「與周圍之相關計畫有顯著不利之衝突且不相容,進入二階環評」。

中科三期后里、七星兩個基地,每天用水13萬噸,已有排擠農業用水之虞。大台中地區用水主要倚賴大甲溪、大安溪。為了提供中科三期用水,水利署提出「大安、大甲聯合用水計畫」,將水源較豐沛的大甲溪、與水源較不足的大安溪聯合輸水,水利署認為有助於穩定供水系統,預計每日可增28萬噸水。

「你為了科學園區才要興建這個計畫,未來農民沒水淹要怎麼辦?」2010年6月3日,環保署舉行大安大甲計劃第6次環評專案小組審查,廖明田擔心中科搶走水源,在會中要求應確保農民灌溉用水。

但當天「大安大甲聯合用水」環評初審有條件通過了,環評結論雖要求應保障農業用水,但該如何保障?卻沒有進一步說明。農民自此陷入缺水的危機中。

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